行政法视角下的自由贸易区风险规制
时间：2021-04-03 12:01:09 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：自由贸易区作为国家改革先行先试的试验田，机遇与风险共存。风险作为危及公共安全与改革成果的不利后果需要行政权力进行规制，但是风险规制行为本身更加需要法律规范，否则可能就会演变为自由贸易区内最大的风险，破坏改革带来的成果。文章即从行政法治的角度出发，用风险行政法的原理与技术分析现有风险规制行为存在的问题，并在此基础上提出对策，以规范这一权力的行使，使其在充分发挥风险规制效能的同时能够不被滥用，以保障被规制者的合法权益，不使这一规制行为演变为自由贸易区内次生的风险。
关键词：行政法；风险规制；自由贸易区
中国（上海）自由贸易试验区的成立是我国在新的形势下进一步深化改革的重大举措，其中存在的风险不言而喻，为了保障自由贸易区（以下简称为“自贸区”）改革的成功，风险规制必不可少，对此实践中已出现形形色色的规制措施，学理上也已有相当多的研究，然而在行政机关以及学者们将关注的目光集中于如何规制风险本身的同时，却忽略了风险规制这一行为本身的规范性问题。“风险社会中的风险，有许多源自控制风险或削减风险的努力，包括公共行政主体的风险规制活动”。由这种规制行为而引发的风险，因为缺乏关注可能会发展成为自贸区内最大的风险，而摧毁自贸区改革的成果。因而，政府进行风险规制的权力必须受到控制、监督，方能实现自贸区改革的目标。本文的主旨不在于如何完善自贸区风险规制制度，而是从行政法治的角度出发，用风险行政法的原理与技术分析现有风险规制行为存在的问题，并在此基础上提出对策，以规范这一权力的行使，使其在充分发挥风险规制效能的同时能够不被滥用，以保障被规制者的合法权益，不使这一规制行为演变为自贸区内次生的风险。
一、我国自贸区风险规制的主要内容和做法
与改革相伴而来的风险是无法避免的，只能在风险尚未演变成现实危害之前，进行风险预防，做好风险管理。回顾自贸区近几年风险规制的实践，应当说各个自贸区对于风险的规制及管理是得当、有效的，有力的保障自贸区改革的有序进行，为自贸区的稳健发展保驾护航。有关自贸区内风险规制的措施众多，无法完全梳理，所以笔者选取自贸区中具有代表性的领域与具有代表性的措施以便对自贸区风险规制实践做一个概述。
（一）風险规制原则贯穿自贸区改革始终。《中国（上海）自由贸易试验区条例》第一章总则部分即规定了“风险可控”的原则，并在以下各章节中对海关、检验检疫、金融、税收等领域的风险监管做出了原则性的规定。在此原则的指导下自贸区各领域的风险规制制度得以建立。
（二）金融领域风险规制措施。自贸区改革的核心即在于此，难度与风险可想而知。为了保障自贸区金融改革的安全，不至于由改革引起金融风暴、金融危机，可以说金融领域改革的每一步都要求风险可控，以上海自贸区为例，《中国（上海）自由贸易试验区条例》中第五章金融服务共8条规定，就有半数条款对风险规制作出了原则性规定。有关金融风险防控的具体规范性文件数量众多，其中以上海市银监局发布的《中国（上海）自由贸易试验区业务风险评估指导意见（试行）》最具有代表性，该指导意见对商业银行在自贸区内开展金融业务的风险评估作出了系统的规定，明确了金融活动的风险规制主体与最终责任的承担者，针对该领域的五大类风险——流动性风险、市场风险、交易对手信用风险、国别风险、法律合规风险——分别作出了界定，并规定了细致的评估标准与规制措施。
（三）检验检疫领域风险规制措施。与自贸区金融领域注重风险评估相比，自贸区检验检疫部门风险规制的亮点在于风险信息的收集与风险分类化管理。检验检疫部门运用信息化手段，建立出入境质量安全和疫病疫情风险管理机制，实施无纸化申报、签证、放行，实现风险信息的收集、分析、通报和运用。并且根据出入境特殊物品可能传播人类疾病的风险，将出入境特殊物品生物安全风险划分为一、二、三、四级，分别实施相应的规制措施，以实现轻重有别，提升风险管理效率。
（四）事中事后监管领域。风险规制乃是事中事后监管的题中应有之义，自贸区在实行“负面清单”与“先照后证”等制度的同时，必然要求行政机关将工作的中心转移从“事前审批”转移至“事中事后监管”，这是我国行政管理方式的重大变革，市场风险在这一转变过程中将会更加凸显，所以风险规制的成效直接决定了相关改革的成败。
现实之中，自贸区也充分认识到了这一点，在着力打造事中事后监管六大措施之中，每一项都与风险规制相关，并在实践之中逐步形成了市场主体信用风险分类管理制度，以及随机联合抽查制度，形成了风险实时防范、及时防控双保险的经验。在具体的风险监测中，强调充分运用大数据、互联网等现代信息技术，整合抽查抽检、网络市场定向监测、违法失信、投诉举报等相关信息，掌握相关领域违法活动特征，提高发现问题和防范化解区域性、行业性及系统性风险的能力。而在风险管理的具体操作方面，综合运用提醒、约谈、告诫等手段，及时化解市场风险。
二、我国自贸区风险规制存在的问题和挑战
纵观上述自贸区风险规制实践，取得的成绩应当肯定，自贸区现有的成功与安定离不开上述制度的保驾护航，然而，将上述措施、制度与风险规制相关理论比较，可见自贸区风险规制仍存在诸多问题，需要进一步完善。总体而言，我国自贸区风险规制活动缺乏体系化、系统化、法制化，风险规制是一个完整的程序，由不同的环节所组成，风险认知、风险评估、风险管理以及贯穿始终的风险交流，然而在我国自贸区的实践中，却被分割，呈现出一种异化的情形，甚至某些关键的环节出现了缺失。具体言之，主要体现在以下几个方面：
（一）风险定性存在偏差。风险规制作为新兴的政府规制措施，其不同于其他规制措施的根本在于其调整对象的特殊性，即风险规制中的“风险”具有特殊的学理含义。欲理解其特殊含义，须先辨析与“风险”相近似的—个概念“危险”，二者间存在着重大的区别，并且二者间的区别构成了传统行政——秩序行政与现代行政—一风险行政的分水岭。
