ＷＴＯ与我国行政裁决制度公正性研究
时间：2021-04-02 12:01:57 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
内容提要 WTO要求建立对行政行为客观公正的审查制度，但是我国当前行政裁决制度在保障公正方面存在着重大缺陷，与WTO的要求和我国的入世承诺尚有相当大的差距。因而完善我国行政裁决制度，保障行政裁决的公正十分必要。本文从行政裁决机构和人员以及裁决的程序方面分析了如何保障行政裁决的公正，并在最后提出相应的对策。
关键词 WTO 行政裁决 公正性
为切实保障国际贸易的自由化和公平竞争，促使各成员方遵守WTO协议和规则，降低解决国际贸易争端成本，WTO非常重视成员方对其行政行为的审查。从其总章程《建立世界贸易组织的协定》，到具有基本法性质的《关税与贸易总协定》、《服务贸易总协定》及《与贸易有关的知识产权协定》，再到WTO某些附件或次一级的协议都直接或间接的规定了对行政行为的审查问题。WTO有关法律文件规定的对行政行为的审查机构包括三种，即司法机构、仲裁机构和行政裁决机构。WTO协议中对审查机构规定的条款主要包括：GATT第10条第3款（b）项、《反倾销协议》第13条、《海关估价协议》第11条、《装运前检查协议》第4条、《补贴和反补贴协议》第23条、GATT第6条、TRIPs第32条和第41条至50条，以及《政府采购协议》第20条等。在审查机构的设置方面，虽然WTO有关法律文件维持独立、公正的审查机构的规定似乎有很大的选择余地，但设立新的中立的审查机构，目前从时间和财政角度看都不太现实。而且，我国已经建立起人民法院及具有行政裁决职能的行政复议机关对行政行为的审查机制。我国现行法律制度中虽有仲裁机构存在，但尚无通过仲裁机构审查行政行为的空间，已有的人事仲裁制度也与WTO无关。然而，目前无论是复议机关还是人民法院对行政行为审查的公正性都难以有效的保障，与WTO的要求及我国的承诺尚有相当的差距。如《中国加入议定书》总则第2条（D）项司法审查中规定：（1）国家应当设立或指定并维持审查机构、联系点和程序，以便迅速审查1994年GATT第10条第1款、GATS第6条和TRIPS协议有关条款所规定的与实施普遍适用的法律、法规、司法判决和行政决定相关的所有行政行为。此仲裁机构应当是公正的，并独立于做出行政行为的机关，而且，在该事项的结果上不得具有任何实质性的利害关系。（2）审查程序应当包含由受被审查的任何行政行为影响的个人或者企业提起上诉的机会，且并不因此加重处罚。如初次上诉权是向一个行政机关行使，那么无论如何应当给予对该决定选择向司法机关提起上诉的机会。关于上诉的判决应当通知上诉人，作出决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。这两类审查机构的公正性问题，不仅事关我国的入世承诺，而且对于改善我国贸易环境，确保贸易政策在国内得到统一实施，减少不必要的国际争端，检讨我国贸易政策中可能出现的缺陷，为我国调整自己的国际贸易政策赢得时机以及维护我国在国际上的法制形象都有重大意义。但鉴于法院对行政行为审查的公正性问题学术界已有相当充分的探讨，司法界也在司法体制改革方面作了一些有益的尝试。故而，笔者在本文中将着重分析作为行政裁决机构的复议机关裁决行政争议的公正性问题。
一、WTO与保障行政裁决本文所称的行政裁决特指行政机关对行政争议进行审理、裁断的制度。与国内有些学者将行政裁决定义为行政机关审理、裁断与行政管理有关的民事争议的活动的用法有所不同。可参见应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版，第470页。公正的必要性
从WTO协定和协议中对行政行为审查规定的精神实质看，WTO协议和规则显然希望各成员对与国际贸易有关的行政行为都设立审查制度，且各成员建立的审查制度应当是最有效、最有利实现裁判的客观公正。所有这些规定虽然都不要求成员方建立与其宪法结构或法律制度的性质不一致的法庭或程序，但各成员的审查机构必须具有“独立性”，对行政行为的审查必须是客观、公正的。这是一条硬性的规定。参见江必新：《WTO与司法审查》，人民法院出版社2002年版，第32—35页。
WTO之所以规定独立的行政裁决机构的审查程序，是由于WTO规范的行政行为涉及的行政专业性很强。WTO规则中如GATS与GATT等文件要求对行政行为的审查不仅限于合法性审查，而且还要审查客观与事实的公正和合理。参见石佑启：《WTO对中国法治建设的影响》，载《中国法学》2001第1期；戚建刚：《WTO与我国行政行为司法审查制度的新发展》，载《法学》2001年第1期。对行政行为的审查往往要依赖行政机关的专业知识和自由裁量权，行政机关由专业人员组成，应当充分发挥其专业知识和经验。行政裁决机关不仅可以审查行政行为的合法性，还可以审查行政行为的合理性。行政裁决程序较为简便灵活，办案时间迅速、费用低廉。行政裁决不仅使行政系统内部有自我改进错误的机会，也节省了司法资源，使法院的有限的人和财力能更有效地使用，以给更需要救济的争议提供机会。对于行政裁决的优点，王名扬先生进行过深入论述。可参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第137页；王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1999年版，第652页。
因而，即使在外部的司法机关审查机制相当成熟有效的国家，同样非常重视行政系统内部的审查机制。美国的行政法官制度、英国的“上诉”和行政裁判所制度、日本的行政不服审查制度、韩国和台湾地区的诉愿制度及德国的行政申诉制度都是与我国行政复议制相类似的审查机制。袁曙宏：《社会变革中的行政法治》，法律出版社2001年版，第278页。在许多国家，政府内部的审查是法院审查的先决条件，如美国穷尽行政救济原则要求在申请法院司法审查之前，除有特定情形下，应尽可能的通过行政救济的途径来解决行政争议。在德国行政申诉也是行政法院审查的前置程序。
行政裁决作为内部审查监督机构，与法院相比其独立性往往有限，且审查程序也不够规范严格，因而其公正性往往不够理想。所以，为充分发挥行政裁决制度的作用，各国纷纷采取相应措施，改进和完善这种制度，其中最重要方面便是强化裁决者的公正性。在我国，保障行政复议公正性则显得更为重要：（1）从总体上看，我国的行政诉讼类似于英、美法系的普通法院审查机制。虽然由人民法院内设的行政庭对行政行为进行审查，但行政庭专业化程度不高。我国的法官选任并无严格的学识与资历的限制，尤其缺乏象法国行政法院法官那样必须具备较高的行政专业知识和经验的要求。如在法国，最高行政法院的成员包括助理办案员、查案官和行政法官。助理办案员从国立行政学院招募而来，他们在最高行政法院工作一个时期后，转入政府部门担任重要职务。查案官是从政府官员中选任。行政法官三分之二是从 查案官中选任，三分之一是从高级政府官员、将军、教授等各界人士中选任。而且最高行政法院所有的查案官、助理办案员和一部分法官同时担任裁判厅和一个行政厅的工作，使每一个成员同时具有法律和行政两方面的经验和知识；最高行政法院的成员应邀援外工作一段时间，如担任省长或中央政府部门的职务，等等。其目的就是为了保证最高行政法院的成员既有渊博的法律知识，又有丰富的实践经验，尤其是行政经验。见王名扬主编：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社1991年版，第153—170页。法官不仅法律水平有待提高，行政专业知识和经验更为缺乏。因而，需要专业知识与经验更有优势的机构来审查行政行为，以作为普通法院审查的补充。与法院原则上只能审查行政行为合法性相比，行政复议审查更为全面深入。见《中华人民共和国行政复议法》第1条、第28条之规定。（2）有效的外部审查监督机制是促使政府内部监督审查制度公正的最大推动力，但毋庸讳言，我国当前的外部监督制度疏漏严重。而且，我国传统的人治与特权思想影响仍然深广，行政机关习惯于高高在上，言出法随，对于民众质疑其行为的作法往往难以接受，横加干涉、阻挠，使行政复议流于形式。因而，强化和完善行政复议自身的公正保障机制尤为重要。
近年来，学者们建立行政法院的呼吁时有耳闻，学者们提出这一建议是出于两个原因，一是为保障公正性，二是为弥补普通法院专业性不足。但与另立炉灶，设立一套行政法院系统相比，完善我国的行政裁决制度倒不失为完善我国行政行为审查制度的另一种思路。与旧的《行政复议条例》相比，现行《行政复议法》有了相当大的进步，也的确发挥着相当大的作用，但其公正性与WTO的要求尚有相当差距。虽然行政复议的自身特点决定它不可能也不必像行政诉讼那样严格，但作为裁决行政争议的法律程序至少应保障最低限度的公正。因而，完善行政复议制度提高其公正性，是我国加入WTO之后行政法制建设所面临的一个重大课题。
二、裁决机构和人员与行政裁决公正
衡量成员国设置的审查机构是否符合WTO的要求，就是要看其是否达到独立性要求。要保障行政裁决机构的独立，首先要求成员职务的任免升迁不为行政机关所控制。而且，其工资待遇也必须独立。此外，行政裁决是一项专业性非常强的工作。所以，要保障行政裁决的公正，不仅从外在因素上讲，机构和人员应具有必要的独立性，而且从内在因素而言，复议机构应专门化，人员应专业化，具有相应法律与行政方面的知识和经验。
在英国，与我国行政复议相类似的行政裁决制度主要是行政裁判所制度。有关行政裁判所制度的论述，可参见［英］W·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第617—699页；王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第143页。行政裁判所是持续存在机构，有一定的管辖范围，有独立性解决争端的权力，行使准司法权。虽然按通常观念行政裁判所是政府系统的一部分，但就其独立性而言裁判所与其说是官僚机构，倒不如说是民众法庭。参见［英］W·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第641、627—628页。他能超脱于政治影响之外独立的做出自己的裁决。为使裁判所能够独立地工作不受和它有关的部门的影响，裁判所的成员具有很强的独立性。有些裁判所的主席由大法官任命，有些裁判所的主席由部长任命，但必须从大法官同意的事先预定的名单中挑选。裁判所的其它成员或者由部长任命，或者由裁判所主席任命，但也必须从事先预定的名单中挑选。该法所列的裁判所成员，或者与之相关的核心小组成员，非经枢密院同意，不得予以免职。参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第143页。由于裁判所的成员是由独立的成员而不是由公务员组成，同①所以，裁判所成员的工资待遇也独立于行政部门。为保障裁判所成员具有相应的知识和经验，裁判所主席名单中的人大都是当地法律界人士；裁判所其它成员名单中的人大都代表各方面的利益，或者是各方面的专家。同②。
在美国，《联邦行政程序法》规定“听证官”(hearing examiners)轮流审案，不得履行与行政裁判不相干的职责，其独立性得到保障，不受长官直接控制。行政机关无权自由任命听证官，只能从文官事务委员会所确认合格的名单中选择人员。除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由，并经过正式的听证程序，听证审查官不能被罢免。听证官的工资由文官事务委员会规定，不受所在行政机关控制。文官事务委员会认为只有律师资格和经验的人，通过竞争考试，才是合格的，才可以担任听证官。在很多情况下，还要求有某方面的行政经验。为了强调听证官的独立地位，1972年，文官事务委员会将听证官改称为行政法官，以示听证官的性质与司法官员相同，1978年，行政法官这一称谓被国会法律加以确定，大大提高了行政法官的地位和威信。行政法官有时被称之为“隐蔽的法官”或“行政部门的合众国法官”。《联邦行政程序法》所规定的听证，实际上都由行政法官主持。由于受联邦行政法官制度的影响，有些州中产生了听证官员地位司法化的运动。自联邦政府的听证官改称行政法官后，加州及其它模仿加州的听证官也改称为行政法官。加州及其它八个州自七十年代以后实行的是行政法官制度，其要点是行政法官和其所在的听证机关完全独立。在行政部门内部设立行政听证局，行政法官是其职员，由该局任命和管理，必须具有律师的资格和经验。在少数州中，听证官员的独立地位甚至超过目前联邦的行政法官。有关行政法官的论述可参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1999年版，第449—456页；李娟：《美国行政法官独立化进程评述》，载《中外法学》1996年第5期。总之，“美国行政机关以正式听证程序裁决行政争议时，实质上是一个行政法庭”，拥有独立的法律地位。王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1999年版，第565页。
我国台湾地区虽然实行的是行政法院体制，但同样非常重视行政裁决制度的公正。在其修订后的《诉愿法》中专设第二章规定诉愿审议委员会。其中第52条规定：“各机关办理诉愿事件，应设诉愿审议委员会，组成人员以具有法制专长为原则。诉愿审议委员会委员，由本机关的高级职员及招聘社会公正人士、学者、专家担任之；其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一。”招聘社会公正人士、学者、专家作法能在一定程度上保证裁决者的独立性和专业性。
在我国当前，作为裁决者的复议机构和人员的独立性远不够充分。《行政复议法》对复议机构和人员独立性的规定几近于无，其它法律、法规也未作任何规定。涉及复议机构和人员的规定只有第2条、第35条两条。但其中第2条规定的是“行政法负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”及复议机构的职责，第35条规定的是复议人员违法的法律责任，都与保障复议机构及复议人员独立无关。虽然从形式上讲，复议机关一般独立于作出行政行为的机关，还有一些本机关复议自己的行为的情况，如行政复议法第14条以及国家工商总局下设的商标评审委员会不是独立于国家工商局的独立的机关，其对不服商标局的决定的复审决定就不属于独立机关做出的复审决定。但复议机构和人员在复议机关中毫无独立地位可言。我国的行政复议机构和人员隶属于各级政府和职能部门，完全听命于机关首长。复议人员的任免升迁、福利待遇与本机关其它工作人员一样，也由所在机关掌控。另一方面，复议机关人员与作出行政行为的机关之间是直接行政隶属关系，联系密切。复议机关也往往出于照顾上下级关系而更倾向于“支持”下级“工作”，以使下属机关“今后便于开展工作”。这样，由于复议机构和人员毫无独立意志和主体地位，〖JP2〗复议机关与作出行政行为机关的利害关系又如此紧密，甚至意志就是同一的。这实际上就等于自己做自己案件的法官。另外，复议机构的人员往往没有与其工作性质相应的专门资格要求，与一般公务员的任职条件并无明显差别，素质不高专业化不强，甚至很多情况下还不如同一机关的其它公务员。在此情势下，即使实现了机构和人员的独立，也难以保障裁决的公正。
三、行政裁决程序与行政裁决公正
一个公正的裁决必须由一个公正的机构按照公正的程序作出，“这是正当法律程序的基本要求”。王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1999年版，第457页。我国行政复议法规定的行政复议程序很难有效的保障裁决的公正。《行政复议法》与《行政复议条例》相比，虽然增加了公正原则，但是缺乏一些保障裁决公正的基本制度。为了保证人民法院公正审理案件，行政诉讼采用了合议、回避、两审终审等制度。当然，行政复议毕竟是行政程序而非司法程序，不可能完全模仿行政诉讼。但是，为了保证复议机关公正处理案件，一些基本的程序保障不可或缺。
（一）除非没有替代机关，裁决机关不得是作出行政行为的机关
这是自己不能做自己案件法官原则的最起码要求。我国《行政复议法》第14条规定，对国务院部门或指定省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向做出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。我国《行政复议法》之所以作出这样的制度设计，旨在避免国务院成为行政诉讼的被告。然而，国务院是中央政府的身份并不能决定他不可做被告。国务院是中央政府就可以在行政裁决中享有特权是没有根据的。“中央政府是值得信赖的” 甘文：《WTO与司法审查》，载《法学研究》2001年第4期，第137页。这种论断明显有悖于现代法治与宪政主义基本常识。法治与宪政的前提恰恰就是建立在人类自利和有限理性的人性哲学之上。这决定了对由凡人所构成的政府的信赖必须是有节制的。参见赵世义：《宪法学的方法论基础》，载《法学评论》2002年第3期。这也是被科学和人类经验所不断验证的常识。对本机关的行为本机关不能裁决的最大的例外是没有其它机关可以替代，这便是普通法上一个古老的原则——必须原则。在行政程序中设立回避制度的目的在于确保程序结果的公正性，但在某种情况下，如果有权受理此案的机关和人员在构成回避理由时实施了回避，却导致没有任何机关受理此案的结果，那么该机关和人员必须仍然受理此案。这便是必需原则。根据这一原则，在上述情况下，防止偏见的规则必须让位于必需原则。如果回避使得唯一对此案件有司法管辖权的法庭归于撤销，那么即使此法庭的成员有偏见应当回避，他们仍然可以继续审理。在这种情况下，个人的权利应当让位于执法的公共利益。参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1999年版，第462页。就我国而言，除了国务院自身做出的行政行为由国务院自己复议外，其它任何机关所做的行政行为都不能由该机关自己来复议。但是《行政复议法》对国务院的行政行为由谁复议却选择了沉默。不难看出立法本意还要是避免国务院做被告。
（二）裁决人员对于具有利害关系案件应当回避
根据美国联邦《行政程序法》第556条的规定，“偏见"构成了美国行政程序法中回避的主要理由。法律上偏见的种类主要有两个方面：利害关系和个人偏见个人偏见是指参加裁决的人，对当事人一方或其所属团体有偏爱或憎恶而言。由于这种偏爱或憎恶的存在，裁判者不可能公平地考虑案件的是非曲直，违反正当的法律程序。有关美国行政法上排除偏见和回避的论述，可参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1999年版，第459—460页。。凡对案件的裁决结果个人因此而直接获得或丧失利益时，是具有利害关系的人。利害关系人应当主动申请回避，作为裁决的参加人，当事人也有权申请回避。对于申请行政法官和参加裁决的职员回避的程序，根据《联邦行政程序法》第556节（b）款的规定，申请行政法官或其它参加裁决职员的回避，必须用宣誓书陈明理由，及时提出。行政法官对当事人申请回避的要求，必须作出裁决。如果他拒绝回避，在行政法官所作出的裁决被上诉到行政机关时，或者在司法审查中，行政机关和法院有权审查行政法官拒绝回避的合法性。如果行政法官拒绝回避被认定为违法时，那么其所作出的裁决可能将会被撤销。虽然美国《联邦行政程序法》有关行政程序的回避制度的规定相当简洁，完全不同于有些国家的行政程序法以较多的法律条款详尽地规定回避制度的具体内容。简洁的成文法条款在适用必然有其自身的局限性。但在美国的行政实践中，这一局限性为其法院丰富的司法判例所克服。这使行政裁决中的回避制度在复杂多变的行政实践中运用自如，从而较好地实现了行政裁决公正立法的目的。参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1999年版，第459—460页。
此外，《联邦德国行政程序法》对回避人员的范围作出了详细的规定。见《联邦德国行政程序法》第20条的规定。《日本行政程序法》规定回避仅适用于听证程序。葡萄牙《行政程序法典》对回避制度的规定，无论是在内容上，还是在形式上都堪称典范。杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年版，第153页。我国台湾地区《行政诉愿法》第55条规定：诉愿审议委员会主任委员或委员对于案件有利害关系者，应自行回避，不得参与审议。
