浅探“征地保障”
时间：2021-03-24 16:12:15 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]随着城市化和工业化进程的加快,农村集体土地被大量征用,一种新的社会群体失地农民开始出现,并不断扩大。如何保障失地农民的各种权益,建立合理的土地征用补偿机制,是有效保障社会稳定和经济持续快速增长的前提,也是现阶段城市化进程中亟待解决的问题之一。本文就是在对国内征地保障的现状分析的基础上,并结合国外征地保障的实践,提出完善征地保障的一些制度建议。
[关键词]土地征用 失地农民 权益保障
作者简介:黄恋,1987年出生,女,籍贯江西,现上海大学公共管理系硕士研究生,公共政策方向。
土地征用,在我国《土地管理法》第二条第4款中规定为:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”,即可表述为国家或政府为了公共目的依法强制取得他人土地并给予补偿的一种行为。从这个概念我们可以得出土地征用的四个主要特点,即土地征用的主体只能是政府;其手段是依法强制进行;其目的是为了“公共”利益;最重要的就是在强制行使这种权力的同时必须给予土地所有者合理补偿。如何做出合理的补偿以切实保障失地农民的合法权益,已经成为现今中国城市化进程中面临的重大挑战。
就此,党的十七届三中全会明确提出,要“进一步规范土地流转过程,严格区分土地开发的各种用途,有差别的、因地制宜的对失地农民进行合力赔偿”,并进一步指出“要保障失地农民的各种利益,保障工作要纳入城乡一体化体系”,“要进让失地农民参与土地资本性增值的收益,改革农村金融机制”。因此,本文就是在贯彻落实党中央的最新精神,探讨国内征地保障现状的基础上,试图通过借鉴国外征地保障的实践经验,提出完善征地保障的制度建议,以期对我国征地保障实践给予一定的启发。
一、国内征地保障现状分析
在国内,地方上的一些比较好的征地保障政策起到了很好的效用。如苏州市设立征地保障个人资金专户,动态分享土地收益;浙江省桐乡市发放“就业培训券”,提高就业培训针对性;重庆与成都引入保险保障的社会机制和金融机制等。这些都是国内各省市在中央精神的指导下,根据各省市内部的实际情况因地制宜地制定出的相关政策,它们的成功经验将带动全国征地保障工作的发展,具有特殊的示范效应。
然而,我们在承认国内的征地保障取得一定成绩的同时,又必须看到它所存在的一些问题,这主要表现在以下几个方面:
(一)征地范围不严,相关法律法规对政府征地权的限制和监督缺乏。
土地征用制度存在突出问题,“公共目的”的土地征用和商业目的的土地征收往往混杂在一起,存在着滥用土地征收权的问题。但我国《宪法》和相关法律包括刚颁布的《物权法》都未对公共利益作出明确的界定,这就造成了所谓的公益要件虚置。由于法律本身对征地的公共利益界定不明,对公共利益的解释变成了职能部门和主要行政领导自由裁量的权力,这就为政府征地权的滥用打开了缺口。[6]
(二)征地过程中的公众参与程度不高,缺乏透明度
按照最新《土地管理法》第四十八条规定,征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上,在现行体制下,征地过程中的各项补偿最终要落实到农民,但农民无法以独立权利主体的地位参与到征收协商谈判中来,征地过程中又缺乏畅通的申诉渠道,其财产权利的保障就更成为问题,征收过程的全程管理和有效的监督反馈机制也就无法真正建立起来。
(三)土地征收后对失地农民的补偿过低
《土地管理法》的规定:“土地补偿费是该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍,安置补助费是4～6倍,”且“补偿费和安置费的总和最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。”按照这个标准,对农民的补偿虽然具有地区差异,但以现金形式补偿的通常都在每亩2万10万元之间,这无法解决失地农民的后顾之忧和长远生计,从而造成了相当一部份失地农民,成了“种田无地,就业无岗,低保无份”的“三无”阶层。
(四)失地农民权益保障乏力
土地对于农民相对城市居民而言具有更为深远和广泛的意义,它不仅是农民生产经营的基础,对农民更具有重要的保障功能和归依功能;但农民集体作为土地所有者却无法从以土地开发为先导的工业化、城市化进程中受益,失地农民的基本权益保障更加步履维艰。按照最新规定,土地收益的主要成份是对农民的征地补偿费,应该占到土地收益总额的68. 6%,但在实际中农民仅能得到5-10%,且往往由于征地补偿分配混乱,导致农民所得进一步减少,[7]农民集体的土地收益权明显受到了损害。
二、国外征地保障的实践经验
在国外,征地保障都有严格的法律和征地程序作为保障,并在议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督下进
行。一般来说,政府征地的目的必须是出于维护公共利益的需要,而且要在充分尊重和保障农民合法权益的前提下,以平等、自愿、互利的原则,在征地双方平等协商基础之上,按照土地的市场价格进行补偿,并对失地农民以后的生活问题作出一系列安排。
(一)英国、美国模式:以法律形式规范政府征地行为
纵观世界各国土地征收法律,大都制定得比较完善,建有以土地征收法为核心的一系列法律体系,对土地征收程序、征地补偿都有明确的规定。如英国,政府和职能部门征用土地的依据是一部在英格兰和威尔士实施的《强制征购土地法》,而且征地必须经过议会的批准才可以进行。而确认是否适用《强制征购土地法》的门槛是很高的。在美国,土地征用被称为“最高土地权的行使”。《美国联邦土地政策管理法》规定,政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益,政府鼓励农民保护农业土地资源,不会轻易征用农民土地。
(二)日本、加拿大模式:根据相当补偿原则,在制定征地补偿标准和范围时最大限度考虑到土地所有者的利益
土地权利人得到的土地补偿费包括两部分:土地征用费和土地赔偿额。土地征用费相当于征用土地的价值,赔偿额是对土地权利人因征用而造成的经济及其它损失的补偿。日本的土地补偿费包括:土地征用费、征用损失赔偿、通损赔偿以及少数残存者的补偿、离职者的赔偿、事业损失赔偿等等。这些多项补偿费从各个方面尽可能全面的、最大限度的保障土地权利人因失地而造成的损失。加拿大按市场价格范畴的土地补偿费一般涉及以下几个方面:被征用部分的补偿、有害或不良影响补偿( 如严重损害或灭失价值)、干扰损失补偿、重新安置的困难补偿等。
(三)德国模式:建立完备的保障制度
德国是世界上第一个建立社会保障制度的国家,农民养老保险制度是根据1957年7月颁布的《农民老年救济法》建立起来的。该法规定所有农民都有义务参加养老保险。农民养老保险的资金主要来源于投保人缴纳的保险金和国家的补助金两个部分。因此,德国的农民不用担心在土地征用后的失业及生活来源问题,他们的养老保险是“投保资助型”,即农民自身已经在前期进行了一定程度的自我投资和保障,同时结合国家和社会的相应补助,从而一定范围内解决了征地后引起的全国大范围的失业农民没有收入的困境。
(四)法国、瑞典模式:建立以审查土地征用目的和处理土地赔偿纠纷为核心内容的司法保障机制
对土地征用目的进行审查,法国颇具代表性。法国的行政法院可以审查土地征收目的是否符合公共利益的需要。依照法国法律,土地征收的申请单位、被征收土地的所有者和利害关系人以及与土地征收有直接利益的人,因对土地征用目的发生争议,不服批准决定的,可以在批准决定公布后两个月内,向行政法院提起诉讼。关于土地赔偿额的纠纷,各国都规定了当事人可以向法院起诉,由法院作最终的裁决。多数国家是民事法庭裁决,但是,有些国家由专门的法庭或法院受理这些案子,如英国的土地法庭、瑞典的土地法院。
