深圳第二轮土地改革的发展历程与总体框架
时间：2021-03-22 20:02:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
一、深圳第二轮土地管理制度改革发展历程
1987年，深圳经济特区率先敲响了中国土地拍卖的第一锤，在第一轮土地管理制度改革中先行一步，引发了改革开放后深圳乃至全国的第一轮经济社会发展高潮。深圳也由一个海滨的小渔村快速发展为一个国际化、现代化的大都市。但是在新的历史时期，率先发展的深圳也率先遇到了发展瓶颈：增量土地空间不足和存量土地的粗放利用同时并存，利用方式落后与调控手段匮乏相互制约，土地、人口、环境、资源“四个难以为继”难以逾越。进行第二轮土地管理制度改革、加快经济发展方式的转变从而继续推动经济社会的科学发展成为深圳市不得不面对的最大难题。
从2009年开始，深圳市委、市政府以及深圳市规划和国土资源委员会围绕完善土地管理制度，开展了一系列重大调研课题，新一轮土地管理制度改革的思路逐步形成。2012年2月，国土资源部和广东省人民政府联合批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》。3月，深圳市委、市政府联合下发《关于贯彻落实<深圳市土地管理制度改革总体方案>的通知》。5月初，中共深圳市委办公厅和深圳市人民政府办公厅联合下发《<深圳市土地管理制度改革总体方案>近期实施方案（2012-2015年）》。
2012年5月底，深圳举行了土地管理制度改革综合试点启动仪式，国土资源部徐绍史部长和广东省朱小丹省长莅临指导，要求深圳市本着先行先试精神，深入改革创新，探索建立高度城市化地区土地利用和管理新模式，促进土地利用和经济社会协调发展。深化土地管理制度改革这一重大历史使命再一次被赋予深圳，第二轮土地管理制度改革正式启动。
二、深圳第二轮土地管理制度改革试点总体框架
（一）第二轮土地管理制度改革的核心问题
增量土地空间不足。深圳市土地总面积1952. 84平方公里，仅是北京、上海、广州等城市土地总面积的若干分之一。截至2011年底，深圳市建设用地面积与土地总面积的比例已超过50%，未来几十年增量土地总面积仅为50余平方公里。增量土地空间不足严重制约着历史上扩张式的土地利用模式。
存量土地粗放利用。根据2009年全市原农村集体经济组织股份公司用地调查数据，全市原农村集体经济组织共占用390平方公里的土地，其中约95公里为合法用地，约295平方公里的土地为合法外用地。根据2008年全市建筑物普查数据，全市建筑物总量61. 53万栋，总建筑面积7. 52亿平方米，其中近半数的建筑物审批手续不全。上述存量土地及地上建筑物基本脱离政府控制，权属混乱、流转不畅、使用效率低下。同时，深圳市还存在大量的旧住宅区、旧工业区和旧城区，土地使用效率也相对低下。
土地市场秩序较为混乱。原农村集体经济组织股份公司用地非法入市、非法建筑物非法入市、囤地圈地等行为，冲击了合法的土地交易行为。同时，土地市场规则尚未进一步完善，造成土地市场秩序较为混乱。
土地收益分配失衡。原村民和原农村集体经济组织股份公司凭借占用的土地获得大量收益，其年收益甚至达到GDP的10%以上。早期通过划拨或协议出让等方式获得土地使用权的部分单位和个人，通过囤地、转租、转让等行为，牟取了大量的收益。
土地法治环境脆弱。一方面，土地过度开发、人口与资源矛盾加剧、法律文化缺失导致法律失调等原因造成整体土地法治环境较差。另一方面，巨大的利益诱导、对违法者的惩处不力等原因造成土地违法成本较低，土地法治环境进一步恶化。
土地调控监管手段薄弱。土地参与宏观调控比较迟滞，相关的政策与方法都有待完善。另外，受资金、技术、人才等原因的影响，目前土地调控监管手段比较单一，各种手段的综合运用有待进一步的研究。
（二）第二轮土地管理制度改革的理论基础
市场配置资源理论。在市场经济环境中，市场是资源配置的有效手段。各种资源平等地交换和自由地进出各个市场，通过价格机制调节供求和生产，进而优化资源的配置。市场配置资源理论指明了第二轮土地管理制度改革的方向———进一步优化市场配置。
土地规模报酬原理。规模经济是指土地使用者和生产经营者按照一定的生产经营规模可能获得的经济利益。规模报酬是指全部生产要素投入量同时按相同比例增加时产量发生变动的情况，因此，规模经济追求的是具有最低平均成本、最高收益的经营规模。土地规模报酬原理指出了第二轮土地管理制度改革中土地增值收益的第一个来源———进一步优化土地利用规模。
边际报酬递增递减原理。边际报酬递增递减原理是指在其他条件不变的前提下，随着一种可变要素投入量的连续增加，它所带来的边际产量先是递增，达到最大值以后再递减。边际报酬递增递减原理指出了第二轮土地管理制度改革中土地增值收益的第二个来源———提高土地利用效率。
地租理论。地租是土地使用者由于使用土地而缴给土地所有者的超过平均利润以上的那部分剩余价值。马克思按照地租产生的原因和条件的不同，将地租分为三类：级差地租、绝对地租和垄断地租。前两类地租是地租的普遍形式，后一类地租(垄断地租)仅是个别条件下产生的地租的特殊形式。地租理论指出了第二轮土地管理制度改革中土地增值收益的分配问题———按地租来源合理分配。
（三）第二轮土地管理制度改革的探索重点
1.完善土地产权制度，解决土地历史遗留问题。健全国有土地权利体系，完善土地登记制度，处理历史遗留土地问题，依法确认并保护土地权利人合法权益，完成土地要素的商品化过程。
2.加强土地市场建设，提高土地资源市场化配置水平。建立主体平等、产权清晰、规则一致、竞争有序的统一土地市场。完善土地有形市场，拓宽交易平台服务范围和方式，创新交易品种，规范市场管理。制订完善、公平的土地市场交易程序与交易规范。加强土地市场服务体系建设，建立和完善信息公开制度、公众咨询制度、交易代理制度等。
3.创新存量土地二次开发利用机制，提高存量土地集约利用水平。落实节约优先的要求，制订和完善存量土地二次开发利用的规则与程序，推进城市土地二次开发利用，建立节约集约用地长效机制。
4.改革增量土地征收方式与出让方式，提高增量土地节约利用水平。完善土地利用计划管理方式，探索建立建设用地新增指标与流量指标互补的土地利用计划总量指标体系，形成土地计划指标年初整体报送备案、年内自主配置使用、年末评估考核的年度计划指标体系管理模式。
5.强化土地调控监管，提高土地参与国家宏观调控的能力。在不断完善土地调控监管各种手段的基础上，整合探索多手段的综合运用技巧。探索与周边城市建立区域性的土地利用调控协调机制，整合优化产业、住宅、交通、能源、水利等不同类别用地，推进区域土地资源的合理配置。
6.加强土地立法，培育土地管理法治环境。充分发挥特区的立法权优势，有序推进土地产权、市场配置、存量土地管理、不动产统一登记等方面的立法修法工作，推动土地法律体系的完善和土地法治水平的提升。探索建立土地审裁制度，有效解决征地拆迁、规划实施过程中的纠纷，提高裁决的效率和公信力，保障法治的公平正义。
（四）第二轮土地管理制度改革的阶段安排
按照“严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控”的原则，遵循“以利益为诱导，以市场为纽带，以确权为推动，以诚信为支撑，以法治为保障”的指导思想，分近期（2012-2015年）和中远期（2016-2020年）两个阶段推进第二轮土地管理制度改革。
近期（2012-2015年）工作任务，主要侧重解决高度城市化地区土地供需的尖锐矛盾，初步建立土地市场体系。在进一步完善土地管理制度改革顶层设计的基础上，完善国有土地产权制度，创新存量土地循环利用机制，增强新增土地科学调控能力，加强土地市场化建设，调节土地收益分配格局。
中远期（2016-2020年）工作任务，主要侧重完善土地市场体系，建立高度城市化地区土地利用和管理新模式，培育土地法治精神。在近期工作基础上，着眼于既解决自身存在的突出问题，又为全国土地管理制度改革创造经验，完善土地登记制度，优化土地市场建设，系统化土地调控监管体系，提升土地管理法治环境等。
