我国征地补偿制度的理念反思与制度重构

时间：2021-03-22 16:11:26　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》引发了新一轮的征地补偿制度的法理反思与制度重构。立足相关实践，从“扬公抑私”到“抑公扬私”的应然性转变、从实体性困境到程序性困境的反思都启示我们，推进我国征地补偿制度改革，应注重建立更为完善的前置性协商程序与公平补偿机制、更为明确的征收分类补偿机制以及更为细致的征收补偿公告程序与责任规范。
　　关键词：土地征收；征地补偿制度；理念反思；改革；制度重构
　　中图分类号：D922304文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）03-0009-05
　　基金项目：2014年国家社科基金青年项目“中国与印度征地模式创新比较研究”（14CZZ009）；教育部人文社会科学基金青年项目“农民工权益保护视角下的工伤保险制度构建——以珠三角为例”（11YJCZH118）的中期研究成果。
　　作者简介：罗熙（1982-），女，湖南衡阳人，广东警官学院法律系讲师，中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心兼职研究员，广东警官学院法学所公安法制与警察权益保护中心副主任，研究方向：商法、土地法。
　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”依照中国农村土地制度改革实践先行、政策指导和法律兜底的“三部曲”模式，这一政策导向将引发现有征地补偿制度的深刻变革。在此背景下，本文拟从立法理念上反思现有征地补偿制度，分析其在现实实践中存在的问题，并提出相关制度改进的基本思路，以期对新一轮征地补偿制度调整变革提供参鉴。
　　一、立法理念应然性转变：从“扬公抑私”到“抑公扬私”
　　从一定意义上说，中国经济发展是一个不断城镇化的过程，从目前土地的所有制类型以及国土版图上看，城市的扩大必然不断占用农村土地。征地补偿作为征地程序中重要的一环，是对财产权因征地行为的强制而遭受损失的一种补偿。相对于城市土地和房屋已经有体现自身价值的市场补偿机制，农村集体土地补偿依然带有强烈的计划经济时代的色彩。尽管《宪法》规定平等保护国家财产、集体财产与个人财产，但征收补偿程序滞后、以“原用途”为参照值的补偿标准、所有权与使用权混沌不清的补偿对象、集体主体虚位的补偿程序都深刻披露了农村土地作为典型的不动产并没有获得与城市土地、房屋的同等保护。立法理念作为制度构建的基石，“牵一发而动全身”地影响着制度的构建，因此，征收补偿改革首要问题是要注重实现从“扬公抑私”到“抑公扬私”的应然性转变。
　　（一）“扬公抑私”的表现与弊端
　　土地征收制度从1950年国家出台《土地改革法》之际就在我国的立法中出现。但直到《宪法》2004年修订，才在第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”从整个有关征收补偿的法律法规看，我国的征收补偿制度体现着以下三个特点：
　　1.补偿程序滞后性。从《宪法》第10条第3款的规范性规定看，征收补偿制度只是征收制度的补充性规定，并非征收成立的前置性条件。尽管有学者认为“征收是以行政行为为主，一次兼有民事行为、宪法行为、和经济法行为的混合行为”，但从征收决定上看，立法没有明确授予集体经济组织或农民参与权与知情权，而《土地管理法》第46条规定，征收决定只有在国务院或省级政府批准后才予以公告。征收决定是典型的行政行为，集体经济组织或农民作为行政行为指向的对象，是否接受征收、补偿是否合适、安置是否满意都不会影响到征收程序的进行。地方政府只要根据土地总体规划、城市发展需要做出相关决定即可。《土地管理法实施条例》第25条第3款规定，征用补偿、安置方案均由行政部门拟订、批准、实施，即使对补偿标准有争议，也只能由人民政府协调、裁决，而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
　　2.补偿标准单向性。现行土地征用补偿标准是由地方政府主导的“产值倍数补偿法”和“征用区片综合地价法”。《土地管理法》第47条规定，征收土地的，按照被征地土地的原用途给予补偿；土地征收的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。1986年《土地管理法》规定土地补偿费和安置费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍，1998年修改之后规定总和不得超过前三年平均年产值的30倍，2004年国土资源部颁布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，总和合计按前三年平均年产值30倍计算，尚不足以维持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。征地补偿标准从世界各地来看可分为三种类型：按市场价格补偿、裁定价格补偿和法定价格补偿。美国、英国、香港地区等被征收土地征收时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准，法国以征用裁判所裁定补偿标准，韩国、瑞典和我国按照法律规定的基准地价或法律直接规定的标准补偿。从土地补偿费的性质上看，它是对于集体土地价值的补偿，安置费则是对于农民失去土地之后的工作、生活的补偿。年产值作为土地的使用价值，以其替代土地本身的完整价值并没有必然的覆盖性；以土地的部分使用价值来替代对于农民失去土地之后的安置补偿，更加没有必然的联系。根据福州市和泉州市的调查，每征收1亩地就增加1-2个赋闲人员。截至2012年底，福州市某区的609万劳动年龄段征地农转非人员中，获得安置的23万人仅占378%，剩余失业或不充分就业比较突出。从实践数据上就可以看出以年产值作为安置补偿标准的设计不能完全有效解决农民安置问题。
　　同时，集体土地之上的房屋作为独立的财产理应进行相应的补偿，但我国的《土地管理法》和《物权法》对于房屋都没有做出特别规定，只是将其视为地上附着物，一般按照被征收房屋重置成本价而非市场价进行补偿。这些都集中体现出农民无法有效参与补偿标准的制定、补偿标准制定的行政单向性。

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