关于分税制和土地财政关系的探析
时间：2021-03-22 16:05:10 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]为加强中央对地方的财政控制，保证中央宏观调控的有效运行，1994年，我国实行分税制改革，出现了“财权上收，事权下放”的趋势，地方政府陷入了财政困境。为走出困境，土地财政渐露端倪。1998年的房地产改革，又成为土地财政的重要推手。土地财政为工业化和城镇化的推进提供了经济保障，但其弊端也日渐明显，房地产已经捆绑我国的经济，土地财政的可持续性面临严峻挑战，还引发了一系列的社会问题。因此，分析土地财政和分税制之间的关系，并探寻解决路径，应该是当务之急。
[关键词]分税制；土地财政；房地产
[中图分类号]F275 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）33-0110-02
1 前 言
改革开放前，我国实行统筹统支的财政体制。地方政府没有相对独立的利益空间和财政预算体系，无论是收入还是支出，都要听从中央的统一安排。改革开放后，为了给地方经济的发展注入活力，1980年，中央改变以往财政上的集权做法，采取“划分收支，分级包干”的方式，在财政上和地方分权。这种财政包干制和农村集体土地的联产承包责任制有颇多相似之处。地方政府征税后，按预先确定的比例向中央上交收入，剩余部分由地方政府支配。
财政包干后，地方政府成为相对独立的经济利益主体，发展经济的主动性和积极性被迅速激活。为维护本地的经济利益，在中央与地方之间，出现了博弈行为。由于信息的不对称，中央并不能够完全掌握地方政府的财政收支明细。一些地方政府采取隐瞒收入的办法，千方百计减少上交中央的数额。相对于地方预算收入，中央预算收入不断减少，“中央财政不但要靠地方财政的收入上缴才能维持平衡，而且还向地方政府借钱。”[1]中央在财政上逐渐失去主导权和控制地位。
为改变这种局面，1994年我国实行分税制。设立分税制的初衷是调整中央与地方的收入分配比例，加强中央对地方的财政控制。在行政机构的设置上，设立了国家税务局和地方税务局。在税种的制定上，设立了中央税、地方税以及中央地方共享税。为了消除以往地方政府隐瞒收入的弊端，中央税和中央地方共享税不再由地方代为征收，而是由国家税务局征收，中央税完全由中央支配，中央地方共享税按照事先确定的比例，由中央返还给地方。为了便于中央对经济的宏观调控，作为分税制的配套措施，中央制定了财政转移支付制度。财政转移支付大致可以分为两类：一般性转移支付和专项转移支付。前者按固定比例支付给地方，所占份额较少，后者依据地方发展需要，时间不固定，所占比例也不固定，但往往数额较大，所以地方政府对后者特别感兴趣，于是地方政府“跑部钱进”的情况就屡见不鲜了，这也为腐败的滋生打开了方便之门。
2 分税制
分税制改革后，地方的财政收入主要由两部分组成：地方税（包括中央地方共享税返地方的部分）和来自中央的财政转移支付。分税制主要确定了国家和省之间的财政分权。在省市之间和市县之间，税收分权的设计思路基本上是一致的。在省市和市县的范围内，都是上级政府从下级政府集中税收收入，然后，上级政府再通过财政转移支付将一部分收入返还给下级政府。在这种体制下，全国范围内，中央完全掌握了财政主导权。地方范围内，上级政府完全掌握了财政主动权。中央财政收入不断提高，中央财政收入占全国财政收入的比例也不断提高，客观上为中央宏观调控的实施提供了经济保障。
但分税制改革也带来了许多负面影响。通过对现行税种的分析可以看出，像属于中央税的关税，税源比较稳定且易于征收；像消费税、营业税、个人所得税，税源范围广。中央地方共享税主要包括增值税、企业所得税和印花税。对于增值税，国家和地方按75∶25的比例分享，企业所得税由国家和地方按6∶4的比例分享，而印花税，中央分享其中的97%，地方只能得到剩余的3%。通过上述分析，我们可以看出，与工商业相关的税收对地方财政贡献不大，而且工商业发展周期长，见效慢，风险大。从20世纪80年代开始，我国乡镇企业蓬勃发展，很重要的原因就是地方政府对乡镇企业的大力支持，因为那时还是“企业财政”，地方政府的收入大部分源于乡镇企业。但在分税制改革后，无论是国有企业还是集体企业，它的税收都由国家税务局负责，然后再按一定比例返还给地方政府。所以地方政府逐渐失去了支持乡镇企业发展的热情，这也是后来乡镇企业衰退的重要原因之一。
分税制改革将财权上收，但并没有触及地方行政职责的调整，地方的事权不但没有减少，反而还有增多的趋势。一些本应由中央统一担负的职责现在却要由地方政府来承担，如教育、医疗、社会保障和城市建设这些关系国计民生的基础费用都归入了地方财政范围。据统计，通过分税制改革，中央集中了县乡基层一半的收入，但地方支出的总量不但没有减少，而且还显著的增加。县乡地方财政缺口不断扩大。许多地方入不敷出，特别是县乡基层，收支严重不平衡。
为减少分税制改革的阻力， 1994年，中央规定，土地收入属于地方预算外收入，不再向中央上交。分税制加强了中央对地方财政的控制，但同时也放纵了对地方财政预算外的约束。当预算内收入不足时，地方政府可以名正言顺地扩大预算外收入，甚至扩大制度外收入。由于土地资源的有限性和不可再生性，随着中国城市化的飞速发展，土地价格一路飞涨，土地进入了地方政府官员的视线，土地财政应运而生。
3 土地财政
土地收入主要由三部分组成，一部分是土地出让金收入，一部分是与此相关的各项税收收入。我们通过对税种进行简单的分析，可以发现与土地相关的税种大致有：房产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和营业税等，这几项税收都属于地方税。也就是说，土地出让金和与此相关的税收基本上是属于地方政府控制的。除此之外，地方政府往往以储备的土地作抵押，向城市融资贷款，这也构成土地收入的重要组成部分。
由于信息的不对称，监管的不到位，土地转让收入是不公开、不透明的。对于县乡基层来说，预算内收入仅仅能够维持政府公职人员的薪酬和基本的办公经费。至于工业化、城市化的推进，地方公共服务水平的提高，基础设施的建设，只能依靠预算外收入。
