论行政诉讼原告与被告资格制度的完善
时间：2021-03-03 16:03:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：我国目前对行政诉讼原告资格的认定采用的是“合法权益”和“主观主义”的标准，对行政诉讼被告资格的认定采用的是“行政主体”、“行政行为”、“责任主体”三合一的标准，这些标准在行政诉讼法实施的初期对当事人的认定起了重要作用，但是随着时代的发展变迁，已经越来越不适用行政诉讼发展的要求，成为行政诉讼起诉难的重要原因之一。有必要拓宽行政诉讼原告资格的范围，将“法律上的利害关系标准”转变为“法律上的利益标准”，把公益行政诉讼原告资格纳入行政诉讼，规定“谁行为，谁被告”的原则，实行经复议的案件，复议机关是被告的原则，对我国的行政诉讼原告与被告资格制度进行完善。
关键词：行政诉讼；原告与被告资格认定；法律上的利益
中图分类号： D915.4文献标志码： A 文章编号：16720539（2014）03003106
一、具体案例对我国行政诉讼原告与被告资格制度的挑战（一）案情介绍
据《京华时报》报道，2012年12月12日下午，中国政法大学法律硕士学院2011级的6位学生代表带着该院78份起诉书前往昌平区人民法院提起行政诉讼，状告母校政法大学违法减少奖学金。在起诉书中，他们要求法院依法确认学校2011年研究生招生简章未公布奖学金具体政策的行为违法，并依照不低于2010级法律硕士生的标准补发2011级的新生奖学金和优秀学生奖学金。最终，法官让学生们留下一份诉状，但未明确是否能够立案。根据中国政法大学2011年硕士研究生招生简章的规定：新入学的一年级研究生，成绩优秀的（实际操作中约占70%）可以享受新生奖学金，二年级、三年级时根据前一年的在校综合表现，评定当年的奖学金，即优秀学生奖学金。其中对新生奖学金表述为，“2010年新生奖学金金额为人民币9000元，2011年新生奖学金金额待定”。多位学生称，在报考时他们都理解为，2011年的新生奖学金应该和2010年一致，或者差别不大。2011年5月30日，中国政法大学在新生报到通知中告知考生，新生奖学金由去年的9000元下调到2000元[1]。
（二）以上案例对我国行政诉讼原告与被告资格制度的挑战
本案的焦点是学生是否可以提起行政诉讼？中国政法大学是否具备行政诉讼被告资格？判断政法大学是否有被告资格主要是看它是否属于法律法规授权的组织。依据是行政诉讼法第25条的规定：由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。一种观点认为，政法大学有被告资格。理由如下：第一，虽然被告中国政法大学作为国家出资的事业单位，但依据《教育法》第28条、《高等教育法》和相关规章等规范性文件的授权，属于法律法规授权组织，有以自己的名义，对学校进行管理，并能独立承担责任，具备行政主体的资格，是本案适格的被告。第二，被告所发布的招生简章不能反复适用，奖学金政策的目标群体具体特定，属于具体行政行为。另一种观点认为：中国政法大学是事业单位，不是行政机关，不具备行政主体资格，故无被告资格。这是目前学生诉母校案件绝大部分法院通行做法。
两种观点争执的焦点可以归结为中国政法大学是否是法律法规授权的组织。但是“法律法规授权的组织”本身就是一个非常模糊和不确定的法律术语，正是其模糊性和不确定性导致了对“法律法规授权组织”的不同理解。一方面，《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》，这两部法律有对学校权利、高等教育制度、高等学校组织和活动等的规定，但是并没有明确指出这是对高校的授权，所以政法大学是否属于法律法规授权组织存疑。另一方面，从《中华人民共和国教育法》等法律有对高等学校权利的规定，得出这是对高校授权的结论，似乎也是行的通的，因为《行政诉讼法》本身也没有对什么是“法律法规授权的组织”做出过明确的范围界定。但是如果仅凭有法律法规对其权利的规定，就推断出这是对该组织的授权和该组织是法律法规授权的组织，就会产生谬误了。例如《中华人民共和国全民所有制工业企业法》在第三章企业的权利和义务中明确规定了国企的自主经营权、录用辞退职工权利和规定编制和机构的权利，根据这个我们可以认为这是对该组织的授权，但是不能认为该组织就是法律法规授权的组织，因为国有企业在行使权利的时候，并非是在行使一项公权力或者行政权力。所以仅仅以法律法规授权的组织来判断是否是适格被告是不准确的。法律法规授权组织这一理论最大的缺陷就是：法律法规在授予特定组织权利的时候，并没有规定授予权利的性质，即该权利到底是公权力还是私权利。要解决授权组织能否成为被告的问题，就必须解决被授权组织的主体地位和授予权利的性质问题。因此，从行政法未来发展目标来看，用法律、法规授权的方式来确定行政诉讼被告只是权宜之计，在现阶段只是属于过渡期的使用，因为现代社会的发展要求每一个行业都必须有法可依，有法律法规的规制，很明显这不能等同于只要法律法规规定了某一个组织的权利和义务就把它定性为法律法规授权的组织[2]。
对什么是“法律法规授权组织”这一概念不同的理解，导致了在司法实践中对高校能不能成为行政诉讼被告这一问题的不同做法。一种做法认为高校属于法律法规授权的组织，这一类案件有“田永诉北京科技大学案”、“刘燕文诉北京大学案”，受案法院都认定被诉高校是适格被告，并作出了相应的判决；实践中还有一种做法是认为高校不是法律法规明确授权的组织，只是事业单位，不是行政机关，不具备行政诉讼被告的资格，对诉高校的案件不予受理。第一种做法一般是法官为了自我的业绩和升迁考虑，受理社会影响大的案件，可以提高自己的知名度，而后一种做法通常是法院推脱责任，不接这个烫手的山芋。两种不同做法，没有统一司法实践中的认识，使受害者的权利救济处于不确定中，不仅没有体现行政诉讼的权利救济的主旨，也损害了法院的权威。
二、我国行政诉讼原告与被告资格制度存在的问题（一）我国行政诉讼原告资格制度存在的问题
1.《行政诉讼法》中关于原告资格的规定与问题
