浅析山西煤炭资源收益分配问题
时间：2021-02-10 12:00:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
作者简介：乔思远（1990—），男，汉族，山西太原，山西大学法学院在读研究生，研究方向：经济法。
摘 要：我国矿产资源收益分配问题的出现，根本原因在于我国现行体制只注重国家的矿产资源管理者身份，而忽视了国家的矿产资源所有者身份；只注重国家的行政管理职能，而忽视了国家的民事收益职能；只注重国家的矿产资源收入二次分配，而忽视了国家的矿产资源收入初次分配。其治本之道，就是要从改革矿产资源有偿取得制度出发，健全矿产资源一级市场和二级市场，完善具有中国特色的矿产资源收益分配体制。
关键词：山西；煤炭；矿产资源；收益分配
如今，我国矿产资源收益分配问题已成为公众关注的热点之一，而山西作为我国的煤炭大省，煤炭资源收益分配问题一直充斥着大众的视野，如屡屡曝光的山西煤老板的奢侈生活和炫富现象，十八大以来山西塌方式腐败与煤炭利益链之间千丝万缕的联系等等。收益分配集中反映了在中国社会现代转型过程中所产生的各种问题，对其进行必要的探讨具有重要的现实意义和深远的历史意义。
山西之长在于煤。煤炭是山西省最大的优势矿产资源，然而有数据显示，2013年山西省煤炭行业主营收入7341.4亿元，资源税、资源使用费和煤炭可持续发展基金共计收入277.39亿元，仅占煤炭行业主营收入的3.77%（资源税费没有剔除非煤资源比例）。这一收益分配比例与山西煤炭大省的地位极不相称，如此不合理的矿产资源收益分配体制不得不让我们深思其背后的问题。
2013年底的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件中指出，我国要实行矿产资源有偿使用和生态补偿制度。山西省作为国家资源型经济转型综合配套改革试验区，承担着为我国矿产资源体制改革提供示范的先锋作用，而本文通过对山西煤炭资源收益分配问题的研究，在为山西实现转型跨越发展的同时，也为国家深化改革矿产资源收益分配体制提供借鉴。
一、山西煤炭资源收益分配现存问题
我国矿产资源收益分配领域暴露出的问题比比皆是，例如资源所有者收益分配比例过低，资源价格上涨的收入绝大部分归投资者所有，资源所在地居民收益被严重忽视；资源补偿费和资源税偏低，税费征收管理不完善，制度实施存在严重问题①；资源开发补偿机制尚未建立，影响资源的可持续利用；资源配置过程中，权力寻租现象普遍存在，政治生态环境恶化，官商勾结、权钱交易等等。
当前资源领域所面临的一系列问题主要是由收益分配引起的，而收益分配中最大的问题是——政府矿产资源税费替代了矿产资源国家所有者收益。具体地说，我国现行体制只注重国家的矿产资源管理者身份，而忽视了国家的矿产资源所有者身份；只注重国家的行政管理职能，而忽视了国家的民事收益职能；只注重国家的矿产资源收入二次分配，而忽视了国家的矿产资源收入初次分配。②
这种分配体制使得国家作为矿产资源所有者和政府作为矿产资源管理者的收入存在严重混淆，忽略了国家作为矿产资源所有者的国家收入初次分配权，直接进入了以税费形式进行的国家参与国民收入的二次分配，结果便是国家作为矿产资源所有者的身份及其收益没有实现。2013年习近平总书记对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所做的进一步说明中也提到，解决“全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实”问题，“总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制”。
二、山西煤炭资源收益分配问题分析
我国现行的矿产资源收益分配制度源于计划经济体制时代。新中国成立伊始实行的是矿产资源无偿开采制度，后随着我国市场经济体制的改革，资源有偿开采和使用制度也逐步建立。目前我国矿业制度中保障国家矿产资源所有者收益权的方式是向企业收取各种税费，其中具有代表性的四项税费是探矿权（采矿权）使用费、探矿权（采矿权）价款、资源税和资源补偿费。③然而无论是从上述税费的性质和数量上却都没能起到其应有的作用。一方面，从性质上来看，国家与政府不同，国家是矿产资源的所有者，是以民事主体的身份参与的矿产资源收益的初次分配，获得是所有者的收益；政府是矿业管理者，政府向矿业企业收取的各种税费只是政府以管理者的身份收取的管理成本，是以行政主体强行参与的矿产资源收益的二次分配。现行的分配方式没有体现国家的矿产资源所有者身份，这种做法的实质就是用税费制度替代国家矿产资源所有者收益。另一方面，从数量上来看，我国现在收取的各种税费数额远远低于国家应获得的收益。以山西省的资源税为例，根据《中华人民共和国资源税暂行条例》规定，开采矿产资源应当缴纳资源税，它的纳税额按照课税数量（纳税人开采或生产产品销售的或自用的数的应税量为课税数量）和规定的单位税额计算，其中煤炭资源单位税额为焦煤每吨8-20元，其他煤炭每吨0.3-5元。2014山西省煤炭行业实现主营业务收入6781.0亿元，④而2014年山西省公共财政收入完成1820.13亿元，其中资源税（其中包括煤炭及其它）完成58.9亿元。⑤不难得知，资源税（其中包括煤炭及其它）占全省财政收入的3.24%，占煤炭行业主营收入的0.87%。
对于以煤炭闻名的山西省来说，煤炭是其经济发展的支柱产业，但是，采矿权（探矿权）价款、矿产资源有偿使用费、资源税等税费相对于煤炭行业主营收入来说微不足道，巨大的煤炭收益却承担着冰山一角的财政税务，这是山西省矿产资源领域收益分配制度不合理的客观体现，也是我国矿产资源领域收益分配的一个缩影。
三、关于我国矿产资源收益分配问题的思考与改革
第一，借鉴国外权利金制度，设置合理的税费机制。权利金制度是矿产资源有偿取得在收益权方面的集中体现，而且是国家出让矿产资源的主要收益，所以被世界各国普遍采用。我国应创新矿产资源宏观管理体制，探索权利金制度、资源附加利润税制度、矿业权制度、耗竭补贴制度以及一般的工商税费制度等综合制度，选择多样化的调控工具，如计划、规划、投资、财政等，构建起符合国情的合理的税费机制。
