如何遏制特殊利益集团
时间：2021-01-17 12:03:39 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
近年来，包括新华社在内的不少媒体都提到了“特殊利益集团”。在强调和谐为本的当今中国社会，特殊利益集团的出现对社会公平正义构成了较大威胁。一个引人关注的现象是，特殊利益集团拥有的“利益”无一例外都是法律法规所授予的，而这些法律法规在制定过程中同这些集团又有着千丝万缕的关联。
特殊利益集团在中国的现状
一般来说，特殊利益集团主要有3个特征：其一，超越共同的市场规则，自己制定利益实现和分配规则。比如，目前世界上仅有10余个国家实行烟草专卖制度。中国各地的烟草专卖局与烟草公司是“两块牌子一套人马”，政企合一，既当运动员又当裁判员。烟草公司家底不清，连自己有多少赢利、多少亏损都弄不清。不允许烟农自由交易，以超低价剥夺烟农的利益；一些地方的烟草管理人员以检查、涉嫌销售假烟为名随时查扣香烟，说罚就罚，销售者有口难辩。许多地方烟草管理中层干部的年收入达30万元。
其二，相对于其他相关利益群体，它处于强势或者垄断地位，并且高度组织化。比如，中国的铁道部就是全国唯一的垄断性铁路公司，各个铁路局只是其行政下级，都不是独立的法人，全国铁路由铁道部集中调度、统一核算、网运一体、业务混同。于是，交易规则缺失，交易程序不透明，没有明晰的财务清算规则，没有透明的调度指挥系统，成本收益说不清楚，令外资和民资望而生畏，个别胆大的冒险而进，巨亏而出。
其三，它总是与公共权力或者提供公共产品的机构，发生某种千丝万缕的关联。特殊利益往往表现在一些大型垄断企业中，譬如在中国国电、中国石油、中国石化、中国航空、中国烟草、中国电信等行业企业中常可见到这种现象。电、煤、油、运无不是公共产品，与民众生活息息相关，而这些企业属于国家经营，与公共权力紧密相联。
不难发现，特殊利益集团的产生，很大程度上借助了部门立法的特权。
部门立法的种种弊端
部门立法，由于利害攸关，很难站在完全客观中立的立场上去立法，立的法很可能成为一部“部门行业利益保护法”。部门主导立法的结果就是“法律部门化”。以《邮政法》的修订为例，邮政总局提供的邮政服务历来价高质次，而且网点分布错乱，为公众诟病，却因为垄断格局，而坐收红利。《邮政法》修订过程中，上海35家民营快递公司联名向全国人大常委会发出了《上海市部分国内快递企业对邮政法修改的意见和建议》。翌年，沪上7家民营特快行业及其律师一行11人，“不得不上京请愿”，其原因就在于垄断者就是法律的修订者，意欲藉此修订过程将该项业务悉数垄断，至于服务质量，则不闻不问。殊不知，中国现有快递企业已达四、五百万家，从业人员有百万之众，递送范围覆盖同城乃至全国。倘若按照邮政总局主导的《邮政法》修订草案第八稿的规定执行，150克以下的信件由邮政专营，则民营快递企业90％以上的业务均属违法，而目前是大部分快递业务恰恰是由民营快递业承担的，国有邮政难当其责。邮政部门维护本部门利益的决心之“顽固”，由此可见一斑。
而主导立法的部门通常就是未来行使监管权力的部门，因而，在这些法律、行政法规和部门规章中，起草者往往为监管部门设立了过多的管制权力，约束机制却非常薄弱。例如，发改委管电价和项目的行政审批，同时又管改革和规划，有权无责。电监会名曰管市场，是市场监管的主体，但具有讽刺意味的是，电力改革持续长达４年之久，中国却始终没有电力市场。
部门立法的另一个重大弊端是，强势利益集团能够非常方便地对立法产生支配性影响。负责起草法律和行政法规的主管部门和监管部门，通常与部分监管对象之间有比较密切的关系，甚至存在着直接利益关系。这样，部门的立法过程就很容易被强势企业所控制。由此得到的法规和规章，很难说有利于创造和维护一个公平的市场竞争环境，反倒在一定程度上成了维持垄断、限制竞争、制造市场机会不公平的工具。
金融(四大银行、一大保险)、能源(电力、石油)、邮电(邮政、电信)、运输(铁路、民航)、基础建设等领域的国有垄断企业，长期依托行政垄断，拥有强大的博弈能力。为维护龙头地位、持续获得垄断利润，有些垄断企业极力排斥行业竞争与民营经济介入，抵制《反垄断法》等于己不利的法律政策出台，或以本行业的特殊情况(如自然垄断、国家安全、为政府赚钱等)为由，要求从相关法律政策中得到豁免，维持垄断。而这些垄断企业与部门利益，又有着千丝万缕的联系。
委托立法：让利益集团与利益脱钩
毫无疑问，部门行政立法权是当下最为诟病的部门利益法制化的主要根源。在重庆，市政府已经决定，对与部门利害关系紧密、专业性强、部门职责有交叉、具有全局性综合性等4类立法草案实施部门回避，进行委托起草和招标起草。由政府机关、科研院所、专家和公民代表参加的立法听证委员会，对招标立法项目进行评审后，交重庆市政府常务会审议，审议通过后再交人大常委会进行法定的立法决策。重庆市政府此举在国内开了“委托第三方立法”的先河。
在涉及国务院部门的行政立法时，不妨借鉴重庆做法，也采取类似的立法起草回避制定。当前在中国，有能力担当“第三方”的、具备“智囊团”功能的机构并不缺乏，社科院、研究所、各大高校内专家学者比比皆是，从技术角度评价，他们均能胜任这一角色。若是政府能“放下身段”，同时也放下权力，将行政立法的蓝图交由这些独立第三方进行描绘，相信蓝图上纯净的色彩会更多一些，而杂色则会越来越少。
开门立法：将利益还给民众
阳光是最好的防腐剂。行政机关在制定法规过程中，应做到“开门立法”。鉴于许多法律关系的专业性，部门立法往往是不可避免的。但是，这并不意味着立法时就忽略公众的参与。目前已经为国内学者研究和重视的立法公众参与方式与程序包括：立法听证会、立法会议公开、立法草案公开、立法公告、公开讨论等。也只有将行政机构的立法活动置于全民的监督之下，立法者才不会“为所欲为”，某些特殊利益集体意欲达到的特殊目的，也将在“众目睽睽”之下而自动收手，他们的利益代言人也自会退避三舍。
