[“驯服权力”的实验]驯服权力
时间：2020-02-18 07:21:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
程序治国 半个世纪来,新中国在探索“依法治国”上,走过弯路,付出过惨痛代价,也取得了长足进步。 今天,如果我们仔细聆听任何有关中国政治、经济或社会问题的对话与讨论,都不难发现,依法行政、法治政府等词语正愈来愈成为公共生活的关键词。但是,就像雷声不能解渴一样,依法治国的口号即便响彻云霄,也无法滋润制度生长。
按照全国人大立法计划,2010年形成中国特色社会主义法律体系。一个显而易见的道理是,法治不仅仅是“政府守法”的理念,不仅仅是“依法治X”的口号;法治必须具体化、生活化、程序化。诚如温家宝所言:“只有将执法的每一个环节、实施步骤程序化,才能让执法人员有所遵循,才能避免执法的随意性。”在很大意义上,正是对法治“具体化”和“制度化”的诉求,使我们发现,那在传统中国法律和政治文化中一直被冷落、被漠视的法律程序,正是构筑法治国大厦的基石。
从中央到地方,从领导人、官员、学者到普通民众,共识已经达成。也许,一部旨在约束权力的《行政程序法》,在难产25年后诞生在即。
当权力选择自缚手脚,向权利让步时,“法治政府”初现端倪
一审败诉后,达丽娟以及其他3位代课老师最终决定向邵阳市中级人民法院提起上诉,尽管作为代课教师,她们深知状告自己的“婆家”―― 湖南武冈市教育局可能会给自己带来不可预测的麻烦。
2010年5月8日,电话那端,达丽娟的语气中略显一丝悲壮。她告诉《中国新闻周刊》记者,她相信广受肯定的《湖南省行政程序规定》(以下简称《程序规定》,2008年10月1日实施)一定能给自己一个说法。
达丽娟有了“新武器”
2009年7月18日武冈市面向社会招考中小学教师,达丽娟意识到改变命运的机会来了。此前,她已经代课四年,站在讲台上和其他正式教师一样尽职授课,但待遇完全不同。
和她抱同样想法的还有毛卫华、彭娟辉与喻平旺,他们都报名参加了这次考试。在7月的最后一天,好消息传来,四人均以优异成绩进入面试,并在面试中以高分入围。
但在随后公布的录用名单中,达丽娟却没看到自己的名字。其他三人也落榜了。
“如同一瓢冷水从头顶浇下来,当时真的难以接受这个结果。”一年半后,达丽娟回忆当时的情景,犹愤愤不平。
他们被武冈市教育局相关人员告知,并不是因为考得不好,而是体检没过。“说我们的身高不符合条件,要求男性身高160厘米以上,女性150厘米以上”。
四人中,达丽娟身高149厘米,毛卫华159厘米(其他两位男生身高在159厘米以下)。一厘米之差,让他们无缘正式教师梦。令达丽娟难以接受的是,代课多年,从未有人说过身高会影响教学,“教师最重要的是知识、是品质,而不是身高。难道一厘米的差距就会使知识的传播发生偏移?”
难过之余,达丽娟感到不能就此认输,“冷静下来后,我记起体检须知的文件上并没有身高限制。”
这份由教育部、卫生部、中国残疾人联合会颁布的《普通高等学校招生体检工作指导意见》〈教学[2003]3号〉,其中并无身高限制。但武冈市教育局告诉他们,招录是依据2009年湖南省教育厅发布的《湖南省农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划招聘办法(试行)》中的规定。
“让我们纳闷的是,教育厅难道比教育部还大吗?”达丽娟等四人决定和教育局交涉,但无果。
达丽娟说她第一次强烈地感觉到,“面对不公是多么的委屈,当时真的不知道该怎么办,没有人能帮我们,喘不过气来”。
困境中,达丽娟想起了一个人,“以前考驾照都要交钱到驾校培训,就算会开车也得重新交钱去学。后来听说是湘潭大学法学院的一位教授让这个不合理的规定给废除了,于是我们想去找这位教授寻求帮助。”
叫停“驾考合一”制度的是湘潭大学教授欧爱民,他向湖南省政府法制办上书,要求依据《程序规定》废除规定“驾考合一”的《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》,并最终成功。2009年10月,达丽娟等人找到湘大法学院法律援助中心申请法律援助,并联系到欧爱民。
“在对相关文件的查询中,我发现仍然是‘红头文件’不合理的问题,违反《程序规定》。”欧爱民告诉《中国新闻周刊》记者。在欧教授的鼓励下,达丽娟等四人向法院提起诉讼,要求教育局按照法律程序录取他们。
《程序规定》第四十七条划定的界限是:规范性文件不得作出限制或者剥夺公民、法人或者其他组织合法权利或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。
身高的限制显然违背此意。2009年12月,湖南省教育厅在对该《办法》的合法性审查后,删去身高限制。
然而出人意料的是,一审法院仍认定《办法》有效,达丽娟等四人一审败诉。
案件的核心要点集中在:一份依据《程序规定》在合法性审查中被否定的文件,是否可以作为行政诉讼的依据?
“并非只是一起个案,而是《程序规定》实施以来,政府自身限权与司法认同之间的冲突,背后是《程序规定》效力的发挥和司法的智慧。”欧爱民认为,“政府在规制自己的权力,扩大公民的权利,但一审结果显然表明法院并没有这种意识。司法不给予支持,规范性文件就没有依据《程序规定》进行合法性审查的必要了。”
由于《行政诉讼法》规定法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。政府规章仅是“参照”对象。
湖南省法制办副主任唐世月表示,在《程序规定》起草之初,就考虑过与司法衔接的问题。其时,长沙市中院行政庭相关负责人表示,对政府自身所作出的限权承诺应给予支持。
对此,湖南省高级人民法院副院长杨翔向《中国新闻周刊》记者表示,“二审仍在进行之中,不便于对具体案件发表意见。”
但杨翔同时表达个人意见,“司法与《程序规定》的对接,法院相当重视,政府能够作出承诺是一件好事,司法的标准不能比政府的标准低,理应更高。”
和司法对接的考验仍在继续,而同一时间,在执法领域权力反弹的深层次问题也暴露出来。
3月11日,湘潭的私家车主易世成遭遇“钓鱼执法”。据媒体报道,以“搭便车”为名,一对男女乘客在路边招手拦车。车到目的地后,男子一手递钱,一手抢车钥匙。随后,着便装的城管队员冲过来,将车扣下开走。事后易世其得知,扣走他车子的,是湘潭市城市管理行政执法局直属分局的工作人员。
7天之前,另一位车主周宇也遭遇相同的扣车事件,他们均被指“非法营运”,并被罚款5000元。而《程序规定》的“调查和证据”一节中,明确规定不得采取利用、欺诈等手段搜集证据。
官员们亦忧亦盼
在湖南驻站多年的某中央媒体记者江占元(化名)告诉《中国新闻周刊》,“两年前颁布的时候,这个规定给大家带来的是惊奇,看起来很美。政府部门是消极抵制还是按照这个《程序规定》去办事,现在到了真正的考验期。”
《中国新闻周刊》记者获知,即便是由时任省长周强推动,《程序规定》的实施最初在各级官员中还是引发普遍疑虑,担心“条条框框束缚着,工作起来不顺手”。
邵阳市市长郭光文为此还专门召开动员会给官员们打气,“行政程序不是束缚政府,而是解放政府;不是降低效率,而是提高效率;不是制造矛盾,而是化解矛盾;不是折磨干部,而是保护干部”。
抵制不只表现在心态上,在具体实践中,个别地方官员应对程序的能力也显得不够。
一位工商局官员告诉《中国新闻周刊》记者,因为执法过程中要说明理由,“基层执法人员大伤脑筋,有个别人甚至连执法意见书都写不完整,还得请人代写,因为平时懒散惯了。”
湖南省官方对此进行调研后的评价是:有的官员仍习惯于原有的工作方式方法,对程序不习惯;有的领导干部存在误解,认为行政程序约束政府过多,会降低行政效率,妨碍发展。
相对应地,湖南省政府费半年时间,对全省26万余名工作人员进行分级、分批集中培训,提高法律素养和执法水平。
但也有当地官员告诉《中国新闻周刊》记者,依照行政程序决策客观上能够保护官员自身,因此官员有落实此规定的积极性。
湖南省邵东县的市场经济非常活跃,除了综合性的工业品市场之外,专业性的市场有几十个。其中一个皮具商贸园属于招商引资项目,占地三百亩,却一直没有兴旺起来。开发商和业主认为,原因就在于工业品市场皮具箱包专卖区没有关闭。
开发商和业主们多次要求县里使用行政手段关闭原工业品市场相关区域,并采用上访的办法施压。老市场经营者生意好,自然不愿走,同样也去上访。
该县常务副县长申桂荣在接受《中国新闻周刊》采访时表示,县政府按照《程序规定》进行调研、论证,召开座谈会,甚至还搞了问卷调查。最后得出的结论是,市场不兴旺是多方面原因造成,不能简单地归咎于老市场的存在。
申桂荣坦言当时面临上访的压力确实很大。“我们派工作组进驻帮助分析问题,最后老市场没关,新的市场一年后也繁荣起来,现在日成交量最高能达到1200万元。”
《中国新闻周刊》记者了解到,该县曾有用行政手段搬迁市场的先例,结果酿成恶性事件。2003年,该县为新建廉桥药都科技产业园,欲关闭廉桥中药材老市场,并动员老市场原有的中药材经营户搬迁到新建的廉桥药都科技产业园内。
此举引发强烈反弹。在药都科技产业园的大街上,几百人聚众泼粪、打架、围堵政府工作车辆。同时,这些生意人采取共同集资方式,每天组织几十或上百人赴省、中央持续不断地进行群体性上访。尽管此事后来得到平息,但主要领导亦因此被调离。
当地一位官员认为,“官员首先是求平安,没有人愿意搞出事来,行政程序在客观上能发挥这样一个效果,双向沟通,矛盾就不会那么激烈。”
来自湖南省高院的资料显示,《程序规定》实施当年(2008年),整个湖南省行政机关败诉的行政案件417件,公民就行政机关违反法定程序提起行政诉讼并胜诉的案件达134件,占行政机关全部败诉案件的32.1%。许显辉据此认为,这表明公众程序意识的增强。
杨翔告诉《中国新闻周刊》记者,湖南省2009年的行政诉讼案件总量比2008年有较大增长,“其中一个很大原因就是公众受《程序规定》的鼓舞,主动出来监督政府,形成一种倒逼的态势。”
另据了解,在新的政府绩效评估体系中,《程序规定》与之衔接。在这个体系中,GDP被淡化,代之以“人民群众满意”的表述。其中,依法行政作为单项指标将全面巩固包括程序建设在内的政府法治工作。据许显辉介绍,这在全国的政绩考核中,尚不多见。
当地有官员认为,更为重要的是从被动接受行政程序到或多或少体验到其中的好处,将可能使官员养成依照行政程序办事的习惯。“这个改革符合法治潮流,开弓没有回头箭,就算领导换了,新来的人也不能说推倒不用”。★
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