[论档案行政管理“执法必严”] 档案行政管理部门
时间：2019-04-30 03:28:08 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：档案行政管理工作要做到严格依法行政，重点是严格执法。严格执法应具有执法的合法性、正确性、及时性和严肃性。加强档案行政执法的措施：转变档案行政管理模式，走依法行政之路；提高档案行政管理部门的依法行政意识；厘清档案行政管理部门内部职能；严格依法行政，严肃档案行政执法；建立一支高素质的档案行政执法队伍。
关键词：档案行政管理；依法行政；执法必严；行政执法
“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，是社会主义法制建设的基本内容与要求，其中，执法必严是社会主义法制的关键。它要求执法机关及工作人员，必须严格按法律的规定实施法律，坚决维护法律的权威和尊严。执法必严同样也是社会主义市场经济环境下档案法制建设的关键，执法必严就是要严格执法。档案行政管理要做到依法行政，重点是严格执法。
1 严格执法的意义
1.1 严格执法是维护档案法律权威的需要。《档案法》是规范我国档案事业最高效力的法律，它的精神实质是保护和利用档案，维护公民的合法权益和国家权益，维护正义和公平。那么，严格执行《档案法》以及所有关于档案事务的规范性法律文件，不仅维护了《档案法》的权威，而且，保障了正义和公平不受破坏。如果不严格执法，就无法维护档案法律的权威。
1.2 严格执法是档案法制建设的需要。档案行政管理要走向依法行政，走上法制化的轨道，就必须严格执法。严格执法有两层意义:一是执法的严格性；二是惩罚的严厉性。虽然，严厉的惩罚对于那些严重档案违法行为是十分必要的，但是，执法对违法者的威慑力更主要的是在于执法的严格性。一方面，执法要严明、严格、严肃，另一方面，不得超权、越权执法，即档案行政管理部门的任何档案行政执法行为都必须根据法的规定来进行，这是档案法制建设的基本要求。如果执法不严或执法不规范，建立完善档案法制就是空话。
1.3 严格执法是社会主义市场经济环境下档案工作发展的客观需要。随着我国社会主义市场经济体制的确立，经济在向多元化发展，档案工作也向多样化发展，从而使原来旧体制下依靠命令和政策来调节的方式已经无法适应。市场经济社会是法制社会，因而，只有运用法律，公平公正地加以调节、引导和管理，才能有效地解决各种复杂的档案事务和问题。这是时代发展的客观需要。
2 严格执法的含义
严格就是认真、不放松的意思。执法，也称“法律执行”，“是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动”。[1]“严格执法”，按照字面意思，就是认真、不放松地执行法律，这尽管是严格执法的基本内容，但仅仅这样理解还不够。严格执法应具有以下几个特征：
2.1 执法的合法性。合法性要求执法行为必须在法律规定的范围内进行，强调依法办事。档案行政管理机关在执法时做出的行政执法行为必须有法律上的依据，不得超出法律规定的范围。档案行政管理机关能做什么不能做什么，必须有法律的授权，超出授权的范围就是越权，越权则无效。执法的合法性具体体现在三个方面：一是主体合法，档案行政执法的主体只能是享有执法权限的档案行政管理机关，并且，也只能依法行使执法权，在职权范围内司其职；二是程序合法，档案行政管理机关的行政执法，必须严格按照法律规定的程序进行，只有严格执行法定程序，才会有正确的执法；三是内容合法，档案行政管理机关的行政执法必须严格认真地按照档案法律法规规定的内容，依实体法之规定做出处理，维护法律的权威和尊严。
2.2 执法的正确性。正确性就是要求执法结果的正确，处理正确是执法公正的体现。执法要求“法律面前人人平等”，在执行法律法规时，要以事实为依据，以法律为准绳，在掌握法律法规标准时不走样，真正做到公平公正。要做到执法的正确，就要求档案行政执法人员必须尽职尽责，对发生的违法行为勇于纠正并依法处理，不搞关系执法、人情执法，做到“有法必依，执法必严，违法必究”。一切以法律作为唯一的标准和尺度，而不是唯“长官”意志。
2.3 执法的及时性。及时性是严格执法的重要措施，只有及时执法才能将严格执法落到实处。严格执法要求档案行政管理机关具有高度的责任感，在合法、正确的前提下，做到及时执法，将档案违法现象消除在萌芽状态。对于需要立案查处的，要及时立案，及时办案，及时结案。执法的各个环节都要遵守法律规定的时限，决不能拖而不办，审而不决。
2.4 执法的严肃性。严肃性要求敬畏法律，郑重严谨地执行法律。对公民、法人和其他组织的档案违法行为，必须依照档案法律的规定严格执法，不能掺杂档案执法人员个人的意愿，既要维护档案法律的尊严，维护党和国家的档案权益，又要严格遵守公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯。档案行政管理机关要严格执法，落实到位，不留空白，不越权、不滥用职权、不消极执法。所有管理档案事务实施的档案执法行政行为都必须遵循宪法和法律法规规定，绝不允许有任何超越法律规定的“乱作为”、“滥作为”和“不作为”现象。
3 档案行政执法中存在的问题
对于档案行政执法中存在的问题，大都认为主要是外部问题，如庄澍虹认为：一是档案行政执法主体不确定；二是档案法规体系不完善；三是现有档案法规体系不够科学及执法人员素质偏低；四是长期的政治管理模式造成了社会公众的档案意识不强，普遍对档案行政执法活动不认可、不支持。[2]笔者认为，档案行政执法中存在的问题，外部问题不是主要的问题，档案行政管理机关内部的问题才是主要问题。比较突出的表现：
3.1 档案行政管理机关不清楚法定的职责和行政权限而“不作为”。在实际工作中，一些档案行政管理机关对自身的法定职责和行政权限究竟有多少，涉及的面有多宽不是很清楚。致使该实施的档案行政执法工作沒有去实施，从而形成不严格执法的“不作为”现象。其一，对各行各业专业或业务档案事务的档案行政执法基本是空白。“据不完全统计，就全国而言，‘建国’以来，仅标题中，涉及‘档案’的法律法规规章就有241部；而全文中，涉及‘档案’的法律法规规章更是多达4621部。” [3]这些法律法规涉及各行各业的档案事务，其中，许多都是民生和专业档案的范畴。这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是档案行政执法内容。但是，在这方面几乎是空白。其二，对个人保管的档案行政执法监管工作几乎是空白。许多档案行政管理机关对本行政区域内个人保存的“对国家和社会有保存价值的”档案从未做过调查摸底或登记备案工作，对其内容、数量、价值、保管情况一概不知。至于对因保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的采取代为保管、收购或者征购措施，对其在流转中的捐赠、买卖和出境的监控管理，几乎都是空白。其三，档案行政管理机关负有对同级档案馆和下级档案馆、档案行政管理机关进行档案行政执法监督、行政监督检查和查处档案违法案件的职责。但是，这方面的档案行政执法也几乎是空白。 3.2 档案行政执法流于形式。一些档案行政管理机关的档案行政监督检查，不是“运动”式，就是“蜻蜓点水”式，难以解决实际问题，基本上流于形式。有的是“档案监督检查力度不够，对档案执法检查采取应付了事的态度”，或“出于档案行政部门人员过少，在执法检查时对下发整改通知书的单位和部门不能及时监督。无人抓监督，无人抓落实，也就无法追究责任”。[4]有的是“平时执法检查过于注重表面形式，不看效果；仅停留在检查，不追查结果；一味追求面广量大的执法检查，不能从档案管理部门本身的总体执法能力出发搞好工作”。[5]档案行政执法成了走过场。
3.3 档案行政执法定位不明确。随着社会主义市场经济体制的建立，要求档案行政管理转到依法行政的法制轨道上，档案行政管理职能由计划经济时代指令性的业务指导为主的管理模式转变为社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理模式。但是，“那种几十年一贯制所形成的习惯性工作方法和思维定势，仍然或多或少、或明或暗地左右着档案行政管理，无形中，制约了档案法制建设的进程”。[6]从而致使一些档案行政管理机关对档案行政执法定位不明，强调“行政执法是业务指导的保障”[7]“档案执法检查需要以档案业务指导为基础，档案业务指导需要档案执法检查做保障”。[8]档案行政管理职能的转变基本上还是停留在口头和表面上，沒有把档案行政管理职能定位在依法行政的以档案行政执法为主上，而使档案行政执法的职能沦为摆设。
3.4 档案行政执法概念不清晰，致使档案行政执法行为过窄。行政执法有“广义”和“狭义”之分，“广义的行政执法，是行政主体为贯彻、执行法规而采取的一切行政行为，既包括行政主体为贯彻、执行法规，而制定的不针对具体人和事的具有普遍约束力的规范性文件的行为，即抽象行政行为，也包括行政主体依法针对特定的人和事，而直接采取的削弱权利、加重义务的行政处理行为，即具体行政行为，还包括行政指导、行政奖励等非强制性行政行为”。[9]然而，许多档案行政管理部门都对档案行政执法做狭义的理解，也就是开展档案行政监督检查和查处档案违法案件而已。对于诸如档案行政强制、行政许可、行政确认、行政指导、行政奖励、行政处罚等档案行政执法行为，不是不开展实施就是不按照法律法规规定的程序实施。
3.5 档案行政执法对违法现象制止不力。在现实中，存在着许多诸如档案文件材料收集不齐全、不按规定整理归档、保管安全隐患多等违法现象，其中，大都够不上立案查处，多是需要限期整改或给予行政处罚的。然而，一些档案行政管理机关由于碍于亲戚、朋友、同学等的情面，或是面对所谓“强势”部门，或是工作中有求于的部门，或是其他种种原因，致使对于这些违法现象该给予行政处罚的基本不处罚，限期整改的也是期限一拖再拖，结果是“限期整改成为空口惩罚，违法行为依然继续”。[10]对于一些需要立案查处的，则采取“睁一只眼闭一只眼”或是“民不告官不究”的做法，生怕因为查处一起违法案件影响一个地区档案工作的大好局面。结果是既损害了档案法律的权威，又助长了违法“气焰”，使档案法规更难贯彻，也加大了档案行政执法的难度。
4 加强档案行政执法的措施
4.1 转变档案行政管理模式，走依法行政之路。档案行政执法中存在种种问题，其主要原因或者说根本原因是档案行政管理机关沒有转变管理职能，沒有实行依法行政，沒有实现由档案业务指导为主管理模式向以档案行政执法为主管理模式的转变。转变档案行政管理模式，首先是档案行政管理机关的领导要转变管理思想、管理理念，把管理思想转变到依法行政为核心上，把工作的重点放在档案行政执法上。其次，必须明确档案行政管理机关只能在宪法和法律法规的范围内活动，依法决策，依法处理问题，凡是超越法律规定的行政权力都是非法和无效的。自觉地把行政行为纳入法制化轨道，职责的划分、行使的范围、运行的程序等都要严格依法。最后，将档案行政管理职能转到依法行政上。也就是说，档案行政管理机关的主要核心职能是档案行政执法。面对各种档案事务，要运用一切档案行政执法方法，履行档案法律赋予的档案行政管理职能，实施档案法律法规的各项规定，管理好档案法定范围内的档案事务，保障档案事业的健康发展。
4.2 提高档案行政管理机关的依法行政意识。要大力加强档案行政管理机关内部的法制学习教育，通过法制学习教育，切实提高档案行政管理机关领导的依法行政意识，巩固依法治档理念，用依法行政的思想指导整个档案行政管理工作。提高档案行政管理人员的依法行政意识，加强档案法制观念，用执法必严的理念来约束档案行政管理的权力，将严格依法行政的理念贯穿到整个档案行政管理的具体行政行为之中。
4.3 厘清档案行政管理机关内部职能。按照行政权力法定化的要求，档案业务指导作为计划经济时代管理模式的职能，已经“寿终正寝”，不再是合法的行政职能，代之的是依法行政的档案行政执法职能。档案业务指导的职能如果说还残存的话，它已经缩小弱化为档案行政指导。如何履行档案行政执法职能，并将其落到实处，合理配置行政资源、明确行政职能是关键。在目前情况下，法规科（股）应负责行政执法监督（包括对档案行政管理机关内部的行政执法监督、对下级档案行政管理机关的行政执法监督等）、查处违法案件，实施档案行政强制、行政处罚等。业务指导科（股）应更名“监督科（股）”或“监督指导科（股）”，负责实施档案行政监督检查、行政许可、行政确认、行政指导、行政奖励等。对于档案行政指导职能，必须有清楚的认识。档案行政指导是非强制性行政行为，必须坚持合法、准确的原则，不能把档案行政指导变成档案行政误导，如果产生误导，造成行政相对人受损害时，档案行政管理机关必须承担相应的法律责任。
4.4 严格依法行政，严肃档案行政执法。档案行政管理机关必须严格按档案法律的规定，履行法定的职能，实施档案法律，坚持严格档案行政执法，坚决维护档案法律的权威和尊严。一要严格执行档案法律法规的规定行使档案行政管理职能，管理档案事业。二要严格执行程序法的规定来进行档案行政管理，所有管理档案事务实施的档案执法行政行为都要遵循宪法和法律法规规定，严格执法，不得有任何超越法律规定的档案执法行政行为而形成违法“乱作为”。三要依照所有涉及档案事务的法律法规规定，管理档案事务。要严格执法，落实到位，不留空白。既不能有任何超越涉及档案事务的法律法规规定的范围来进行档案行政执法而形成“滥作为”，也不得置这些档案法律法规的规定于不顾不执法而形成违法“不作为”。
4.5 建立一支高素质的档案行政执法队伍。档案行政管理机关要抓好档案执法队伍的政治思想建设，加强法律业务知识培训，使其具有强烈的事业心和责任感，能够熟练掌握档案法律法规及有关法律法规知识，不断强化档案依法行政的理念，不断提高档案行政执法的能力和水平。
注：本文为2011年度河南省档案局科技项目《档案执法理论与实践研究》的阶段性成果，项目批准号为：2011-R-06。
参考文献
[1]百度百科 http://baike.省略/view/21519.htm.
[2]庄澍虹.档案行政执法中存在的问题与对策[J].四川档案，2006（3）.
[3]吴雁平.1987年～2010年档案执法实践回顾与思考[J].档案管理，2011（4）.
[4][10]齐晶.试论档案行政执法工作中存在的问题与对策[J].经济研究导刊，2010（23）.
[5]姚震，董非.档案执法中的障碍性因素[J].档案与建设，2002（5）.
[6]杨益群.档案行政管理必须依法行政[J].档案与建设，2002（1）.
[7]曹永霞.加强档案行政执法提高档案管理水平[J]. 山东档案，1999（5）.
[8]许亚南，王涛，贾丽君.档案行政管理部门的业务指导和执法检查[J].黑龙江档案，2002（1）.
[9]程训方.对档案执法的几点认识[J].档案管理，2011（3）.
（作者单位：濮阳市档案局 来稿日期：2012-04-18）
