[我国职业资格证书制度执行偏差原因分析]工作存在偏差及原因分析

　　摘　要：我国职业资格证书制度的变迁表明：有关部门对就业准入制度的内涵把握不准，缺乏必要的意见征求程序，缺乏政策试行、意见反馈及政策矫正环节，有关制度存在形式合法性问题，功利思想及行政惯性的作用是制度执行出现偏差的原因。
　　关键词：职业资格证书制度；就业准入制度；制度执行；行政程序
　　作者简介：李红卫（1972-），男，河北石家庄人，中国劳动关系学院教务处副处长，副研究员，北京师范大学教育学部博士生，研究方向为教育管理、职业教育、比较教育。
　　基金项目：本文为中国劳动关系学院2012年院级科研一般项目“职业资格证书制度与学校职业教育的发展：历史的视角”（编号：12YY022）阶段性成果，主持人：李红卫。
　　中图分类号：G712　　　　　　文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2012）18-0022-04
　　为了增强职业教育吸引力，加快我国职业教育改革和发展的步伐，新近颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》再次重申：完善就业准入制度，严格执行“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”的规定。这表明我国职业资格证书制度存在问题已得到官方认可。另一方面，职业资格证书制度的实际执行情况也的确如此。现在，只要有新的职业资格推出，就会遭到人们的强烈质疑：“逢岗必证、逢证必考！”“无非是为了收钱！”{1}职业资格证书制度的执行为什么会出现偏差？本文拟通过对1993至2002年我国职业资格证书制度诞生及初步发展阶段的情况进行研究，分析制度执行出现偏差的原因，旨在为我国职业资格证书制度的改革和完善提供借鉴。
　　一、我国职业资格证书制度的正式推出及制度执行偏差
　　职业资格证书制度是市场经济的产物。市场经济是自由经济、竞争经济，作为重要生产要素的人力资源，自然是自由流动、相互竞争的。这也就是说，在市场经济条件下存在人力资源市场。人力资源市场的运行，即求职、招聘等活动的正常进行，必然要求各类人力资源拥有清晰的人力资本产权。而职业资格的形成过程本质上是企业特定性人力资本向通用性人力资本转化的过程[1]。职业资格是个体所具有的能力产权的标识，具有较高的可靠性，对于消除劳动力市场上的信息不全、或者信息不对称，具有十分重要的作用，从而有利于人才的流动。因此，从整个社会看，职业资格证书制度对人力资源市场和人力资源的配置有积极的推动作用，能够提高人力资源的配置效率[2]。
　　1992年党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。此后，我国计划经济向市场经济转型的步伐明显加快。1993年，党的十四届三中全会公布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立全国统一开放的市场体系，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，发展劳动力市场是培育市场体系的重点之一，并明确要求实行学历文凭和职业资格两种证书制度②。1994年原劳动部和原人事部联合发布《职业资格证书规定》，标志着我国职业资格证书制度的正式推出。1994年、1996年颁布的《中华人民共和国劳动法》（简称《劳动法》）、《中华人民共和国职业教育法》（简称《职业教育法》），将实行职业资格证书制度上升到国家法律的高度，为职业资格证书制度的全面推行提供了法律保障③。
　　此后，我国职业资格证书制度的建设和实施呈快速发展之势，与此同时，制度执行偏差的原因开始潜伏下来。制度执行出现偏差的直接原因是准入职业扩大化，即公众认为没有必要实行准入的职业，如计算机文字录入员、餐厅服务员、营业员等被国家有关部门设定为了准入职业。为什么会产生准入职业扩大化的问题？如果找到了准入职业扩大化的原因，也就找到了职业资格证书制度出现执行偏差的原因。
　　二、职业资格证书制度执行偏差原因分析
　　（一）对就业准入制度的内涵把握不准
　　政策执行中的许多问题在政策制定时就已经产生了。1994年原劳动部和原人事部联合制定并发布的《职业资格证书规定》，将职业资格分为从业资格和执业资格，实行就业准入的主要是执业资格，即政府对某些责任较大，社会通用性强，关系公共利益的专业（工种）实行准入控制。从两个部门1995年颁布的有关职业资格证书制度实施的规定来看，人事部门对就业准入、执业资格的把握较为准确，即强调按照有利于经济发展、社会公认、国际可比、事关公共利益的原则，在涉及国家、人民生命财产安全的专业技术工作领域，实行专业技术人员职业资格制度。而劳动部门则把握得不够准确，如将定义中的公共利益偷换成了消费者利益，有定义扩大化的嫌疑。乍一看，消费者利益与公共利益差不多，但细一分析，二者还是有差别的：律师、医生、教师等的职责是为社会公众或政府部门提供资讯、知识、技能等职业服务，涉及公众利益；而秘书、公关人员、推销人员等，其职责多是为私人或个别企业提供职业服务，一般不涉及公共利益。劳动部门将公共利益换作消费者利益，在市场经济社会，几乎所有的职业都事关消费者的利益，俗话说“我为人人，人人为我”，这就为劳动部门不断增加准入职业开了方便之门，提供了所谓的政策依据。
　　什么是就业准入制度？据笔者目力所及，一方面，国内目前还未有研究就业准入制度的专著出版，另一方面，有关定义多是照搬原劳动部、原人事部文件中的提法。所以，截止目前，仍未有一个令人满意的定义。相关研究薄弱，未有较为科学、准确的定义，可能是有关部门随意设定准入职业的一个重要原因。正如林毅夫先生所言：制度安排选择集合受到社会科学知识储备的束缚。即使政府有心建立新制度安排以使制度从不均衡恢复到均衡，但由于社会科学知识不足，政府也可能不能建立一个正确的制度安排[3]。根据有关学者关于市场准入的定义，笔者认为可将就业准入定义为政府对劳动者从事某个特定职业施加限制或禁止，表现方式为政府有关部门对达到一定标准的劳动者进行登记、注册、发放许可证、资格证、执照等。根据这一定义，就业准入制度实质上是对公民权利的一种限制，即它在限制大多数人权利的基础上，仅赋予少部分人以特权。所以，一方面，推行就业准入制度一定要慎重，另一方面，设定准入职业必须具有相当的合法性④。法制化管理是就业准入制度的重要特征，也是制度实施的基本保障。 　　起初，劳动部门推行就业准入制度是十分慎重的。如果仅从字面分析，1995年颁布的《从事技术工种劳动者就业上岗前必须培训的规定》及附件所列的50个技术工种，以及1996年《关于颁布第二批劳动者就业上岗前必须培训的技术工种目录的通知》均未使用就业准入一词，而多使用“从事技术工种劳动者就业上岗前必须培训”的提法，这与《劳动法》、《职业教育法》的相关规定是一致的。1997年《关于进一步推行职业资格证书有关问题的通知》开始使用就业准入，即提出了“实行对技术职业（工种）从业人员的就业准入”。1999年则将以前所称的“就业上岗前必须培训的技术工种”直接称为“实行就业准入的职业”。不过，劳动部门在这两种称谓上有过反复。2000年以部令形式颁布的《招用技术工种从业人员规定》，不仅文件名称未使用就业准入，而且文件附件也未再使用1999年曾使用过的“实行就业准入的职业目录”，而是采用了较为中性的“持职业资格证书就业的工种（职业）目录”。2004年《劳动保障部关于健全技能人才评价体系推进职业技能鉴定工作和职业资格证书制度建设的意见》则明确提出，要认真贯彻实施“先培训后就业、先培训后上岗”的就业准入制度，指导用人单位把好就业准入的入口关。“先培训后就业、先培训后上岗”就是就业准入制度吗？参照前面笔者对就业准入的定义，这种说法是不能成立的。另外，《劳动法》、《职业教育法》明确规定，“先培训后就业、先培训后上岗”是国家制度，但并未明确“先培训后就业、先培训后上岗”就是就业准入制度。
　　劳动部门对就业准入制度的内涵把握不准，可能与1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》关于职业资格证书制度不太准确的表述有关。“一切从业人员，首先是专业性技术性较强行业的从业人员，都要像汽车司机经过考试合格取得驾驶证才许开车那样，必须取得考核合格证书才能走上工作岗位”。勿庸置疑，任何职业，任何岗位，都会对从业者的知识、技能等有一个基本的要求。但并非所有行业、所有职业、所有工种、所有岗位都需要实施职业资格证书制度。一些专业性、技术性不强的职业、工种，用人单位通过简单考察即可判定求职者是否胜任，显然没有必要实行职业资格证书制度。一些专业性、技术性强且特殊的职业，如作家、画家、演员等似乎也不可能通过一张资格证书来反映其职业水平。要求“一切从业人员”都必须取得考核合格证书才能走上工作岗位，想法虽好，但不实际，有乌托邦之嫌。所以，这样的表述是不准确的。笔者检索其后的相关文件，发现这种不准确的表述的影响是长远的。1993年公布的《中国教育改革和发展纲要》要求，逐步建立职业岗位资格考核机构，实施各种岗位的资格考试和资格证书制度。1999年公布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》要求依法抓紧制定国家职业（技能）标准，明确对各类劳动者的岗位要求。这里关于“各种岗位”、“各类劳动者”的表述，同1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》相似，似乎要建立一种无所不包的职业资格证书制度。
　　（二）行政程序存在瑕疵
　　1．缺乏必要的意见征求程序。由于缺乏程序正义的意识和相应的制度安排，我国许多制度、政策的出台并没有遵循严格的程序路径，多数是政府工作人员闭门造车的结果。由公众对准入职业范围的强烈质疑，可以想见，劳动部门在制定相关文件，出台职业准入目录时，并未征求制度相关人，如有关行业主管部门、行业协会、用人单位、从业者的意见及建议，或者这样的工作做得并不到位。笔者检索人事部门发布的有关专业技术人员职业资格制度的文件，发现多是与有关部委联合拟定并发文。如《监理工程师资格考试和注册试行办法》为人事部和建设部、《通信专业技术人员职业水平评价暂行规定》为人事部和信息产业部、《注册环保工程师制度暂行规定》为人事部、建设部和国家环保总局，等等。劳动部门发布的相关文件，则很少有这样的情况。
　　征求制度相关人的意见及建议，不仅仅是为制度的出台及顺利执行奠定“群众基础”、“民意基础”，而且有助于增强制度的科学性。笔者对劳动部门以正式文件发布的四个准入职业目录进行了梳理，发现有如下三个特点：一是实行准入的职业在不断增加，1995年为50个，1996年为61个，1999年为66个，2000年为90个（报国务院批准时被调整为87个）；二是有些职业的增减较为随意，显得很不科学、很不严谨。1996年《关于颁布第二批劳动者就业上岗前必须培训的技术工种目录的通知》将图书发行员、音像发行员、中药调剂员增列为准入职业，1999年《关于印发〈实行就业准入的职业目录〉及有关问题的通知》将其删除，一年后的2000年《招用技术工种从业人员规定》又将出版物发行员、中药调剂员列为准入职业。1995年《从事技术工种劳动者就业上岗前必须培训的规定》将食品检验工列为准入职业，1999年相关文件将其删除，2000年相关文件又将其列为准入职业。三是有些职业，如计算机文字录入员、餐厅服务员、秘书、话务员、推销员、出版物发行员等亦实行就业准入制度，实在有些牵强。因为这些职业既非技术性强（雇主、企业主可自行鉴定，且成本亦不高），又非与公共安全、人身安全、生命、财产等紧密相关。
　　政策应具有一定的相对稳定性，否则，朝令夕改，危害颇多：一是使政策相关人、执行人不知所措；二是影响政策资源和政策工具的优化配置与合理使用；三是损害政策的严肃性及权威性。劳动部门设定准入职业存在一定的随意性，在一定程度上影响了制度的实施及执行效果。例如，《招用技术工种从业人员规定》允许地方政府劳动保障部门根据实际需要，经劳动和社会保障部批准，可增加技术工种的范围，但未允许其削减工种范围。可是各地在具体执行时，多有削减。如2000年苏州市劳动局发布的实行就业准入的职业为74个，2007年《嘉兴市实施就业准入和持证上岗暂行规定》公布的准入职业为63个、同年宁波市《关于对部分技术工种实施就业准入制度的意见》公布的准入职业为30个，均非原劳动和社会保障部要求的87个。地方政府虽未随意增加准入职业，但选择性执行的做法，一方面，有损国家劳动行政部门的权威，另一方面，难免让人质疑某些职业实行准入制度的必要性和合法性。 　　设定准入职业、实行就业准入制度的实质是对公民权利的一种限制，是一种重要的制度变迁。无异议或异议较少是一个自发的、正式的制度安排变迁的前提条件。因此，正式的制度变迁，需要创新者花时间、精力去组织、谈判，以得到尽可能多的受这一制度安排管束的人的同意[4]。如果劳动部门在确定准入职业时，能够遵循公众参与的原则，以一种开放的心态征求了相关劳动者、企业及行业的意见，以上准入职业扩大化、设定随意的问题就有可能避免，从而提高相关政策的科学性和可行性，为政策的执行奠定良好的基础。
　　2．缺乏政策的试行、意见反馈及政策矫正环节。政策执行是一个包含机构建立、政策宣传、试点与实施等多个环节在内的复杂过程[5]。这里的政策试点也可以称作政策实验，政策实验是政策得以全面推行的基础，它既可以及时检验、修改和完善政策，又可以从实验过程中获取具有普遍意义的经验和教训，有利于减少政策执行风险。那些涉及全局的重大政策、非常规性政策、难以精确分析的政策等，都有必要先进行实验[6]。我国的职业资格证书制度，特别是就业准入制度，不仅影响面广，而且涉及公民基本的就业权利，所以，理应遵循“先行试点，逐步推开”的原则。从职业资格证书制度实施的实际情况看，人事部门发布的相关职业资格证书制度，文件名称大多注有暂行、试行等字样，如《通信专业技术人员职业水平评价暂行规定》、《监理工程师资格考试和注册试行办法》等。而劳动部门出台的相关文件，很少能看到这样的字样。这应该不只是形式层面、文字表述方面的问题，还应该有行政理念、工作程序方面的问题，即是否重视制度、政策的试点环节。1995年劳动部门首次公布准入职业目录⑤，其数量即高达50个。就业准入制度实施的前提是必须有足够的持证者，这么多的职业需要实行就业准入，当时有那么多的职业技能鉴定机构及考评人员吗？就业准入制度的落实，需要劳动行政部门的监督和检查，这么多的职业同时实行就业准入，劳动部门的监察人员应付得过来吗？笔者认为，这50个准入职业在实行就业准入制度的初期，一定会遇到诸多问题，甚至可能推行不下去。在这种情况下，不知劳动部门是否进行过制度、政策落实情况的调查、总结和反思。从1996年将准入职业由50个增加到61个来看，相关工作要么未做，要么做得并不到位。省略了必要的试点程序，未开展必要的制度实施情况的调研，或相关工作做得不到位，自然也就不可能有制度矫正这一环节。于是，随着就业准入文件的不断推出，准入职业数量的不断增加，公众质疑和不满的声音也在增加。
　　3.有关制度存在形式合法性的问题。一般来说，人们重视制度内容的科学性、合理性，而不太重视制度的形式。其实，形式和内容是一种相辅相成的关系。如果忽视制度的载体等外在形式，有时就会影响制度的合法性，影响制度的实施效果。目前，国家规定实行就业准入的职业中，如汽车修理工、食品检验工、沼气生产工等，确有必要实行就业准入，但执行效果并不好。究其原因，一是这些职业是和一些没有必要实行就业准入的职业一并发布的，在一定程度上冲淡了这些职业实行就业准入的必要性。二是发布这些准入职业的载体多为政府部门的政策文件，其中，政策文本级别及权威最高的是2000年以原劳动和社会保障部令形式发布的《招用技术工种从业人员规定》，但其仍属行政部门规章。与之相比，律师、医生、机动车驾驶员等就业准入制度实行较好的职业，均以国家法律的形式发布，如《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等。制度的执行效果与其合法性、权威性紧密相关，所以，通过必要的法律程序，及时将行政规章上升到法律的高度，将有助于提高制度的实施效果。
　　4．功利思想及行政惯性的作用。公共选择理论认为，政府官员也是自私自利的，他们也在追求个人效用的最大化。劳动部门在推行就业准入制度时存在程序瑕疵，可能与有关人员为了加快职业资格证书制度的推行，为了追求政绩有关。1997年，劳动部门不再使用“上岗前必须培训的技术工种”，开始使用“就业准入”，是在《关于进一步推行职业资格证书有关问题的通知》中出现的。“进一步推行”，表明了劳动部门推进该项制度的坚定态度，甚至可能包含有对前一阶段推行工作不满的意思。文件要求“树立和维护职业资格证书的权威”、“实行对技术职业（工种）从业人员的就业准入”、“加强对用人单位遵守职业资格证书规定情况的劳动监察”等可看出劳动部门强力推行的决心。2004年《关于健全技能人才评价体系推进职业技能鉴定工作和职业资格证书制度建设的意见》，将“先培训后上岗、先培训后就业”的原则称为“就业准入制度”。由文件名称中的“推进”二字，“贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》中关于完善人才评价体系要求”的文件出台背景，“进一步做好职业技能鉴定工作，大力推行职业资格证书制度”的目的，可以看出劳动部门推进职业资格证书制度工作的迫切心情。而就有关制度征求意见、先行试点、将行政规章上升为国家法律等行政程序，相对而言，花费的时间会比较多，在一定程度上会延缓相关工作的推进，所以，这些必要的程序便被省略了。
　　劳动部门在推行就业准入制度时，省略诸多必要程序，可能亦有行政惯性方面的原因。计划经济时代，国务院及其所属部门拥有极高的权威，通常能做到上传下达，令行禁止。所以那时的计划多为指令性计划，下级部门、地方政府主要是遵照执行，很少有发表意见、“讨价还价”的机会。在我国经济由计划经济向社会主义市场经济转型的时期，为了加快职业资格证书制度的推行，政府部门及其工作人员难免会受这一行政惯性的影响，产生工作程序简单化、推进措施强制化的问题。
　　三、结语
　　从某种程度上言，我国的职业资格证书制度具有外生性，是“舶来品”。所以，加强研究，准确理解和把握职业资格证书制度与就业准入制度的内涵及二者关系，是政府主导的职业资格证书制度顺利推行的必要条件。此外，征求制度相关人的意见及建议，不仅可集思广益，增强制度的科学性和可行性，还有助于增加制度认同的心理共识，为制度的顺利推行奠定扎实的基础。制度大多具有渐进性和逐步完善的特点，先行试点、逐步推广乃是制度生命周期中的一个重要环节。总之，遵循通常的制度设计与推行程序，是防止包括职业资格证书制度在内的所有制度出现执行偏差的重要保障。
　　
　　注释：
　　{1}周正调研发现：目前有的地方承认职业学校的理论教育和技能学习，学生可以免于培训和鉴定，但培训费和鉴定费照交。还有些地方培训和鉴定流于形式，只要交钱就给发证。（周正.谁念职校——个体选择中等职业教育问题研究 [M].北京:教育科学出版社,2009:110-111）.
　　{2}这是我国正式文件中首次使用职业资格证书制度这一提法，具有重要的标志性意义。所以，笔者将1993年定为职业资格证书制度演变的一个重要分界点。
　　{3}《劳动法》规定：从事技术工种的劳动者，上岗前必须经过培训。国家确定职业分类，对规定的职业制定职业技能标准，实行职业资格证书制度，由经过政府批准的考核鉴定机构负责对劳动者实施职业技能考核鉴定。《职业教育法》规定：实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应，实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度。国家实行劳动者在就业前或者上岗前接受必要的职业教育的制度。
　　{4}这里的合法性是指设定准入职业，一方面，要有一定的法律依据，另一方面，要合情合理，能够得到尽可能多的相关人的认可。
　　⑤尽管当时劳动部门并未使用就业准入这一词汇，但从后来公布的就业准入职业目录来看，早期公布的“就业上岗前必须培训的技术工种”均位列其中，所以，笔者亦称其为准入职业。
　　参考文献：
　　[１][2]石金涛，等．职业资格制度的发展：人力资本理论的观点 [J]．科学管理研究，2003（06）．
　　[3][4]林毅夫. 关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[A]. ［美］R. H. 科斯，等. 财产权利与制度变迁: 产权学派与新制度学派译文集[C].刘守英，等译．上海：上海三联书店，1994：400,389.
　　[5][6]林贞子，等.政策执行论[M].北京:中国社会科学出版社,2010:5,19.
　　责任编辑：徐惠军

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