[对党密切联系群众制度创新的深层次思考]党的制度创新

　　【内容提要】 从深层次上对党密切联系群众制度创新进行透视，就必须对其价值理性有清晰的认知；就必须从党联系群众制度的供需矛盾、党联系群众制度的结构缺陷、完成执政党的角色定位等视角入手，切实把握党密切联系群众制度创新的思维逻辑；就必须着力从创新“相信群众、依靠群众”方面的民主制度安排，创新“为了群众”方面的民生制度安排，创新保障密切联系群众制度落实的执行机制等方面入手，努力使党密切联系群众制度的创新及功效真正落到实处。
　　【关键词】 中国共产党 联系群众 制度 创新
　　【作者简介】 张书林，中共山东省委党校副教授、博士。研究方向为执政党建设的理论与实践。
　　党的十七届四中全会指出：保持党同人民群众的血肉联系，关键是要“健全联系群众制度，创新联系群众方式”。这表明党中央将创新党密切联系群众制度作为一个重大问题提出来。胡锦涛同志在2011年的“七一”重要讲话中，郑重告诫全党同志“必须牢记密切联系群众是我们党的最大政治优势，脱离群众是我们党执政后的最大危险。”因此，对我们党来说，为保持最大优势，规避最大危险，就必须始终把密切联系群众作为事关“党的生命”的重大问题来看待。而秉承体现时代性、把握规律性、富于创造性的原则要求，与时俱进推进党密切联系群众的各项工作，根本的则是要靠制度设计、制度安排和制度创新。由此，推进党密切联系群众制度创新，也就成了我们必须下大力气好好研究和思考的重大问题。
　　一、党密切联系群众制度创新：价值理性
　　密切联系群众符合马克思历史唯物主义关于人民群众是历史创造者的基本观点，是基于人民群众是社会物质财富的创造者、社会精神财富的创造者、社会变革根本力量作出的正确判定。
　　我们党九十多年的奋斗实践史，就是一部与人民群众密切联系的历史。在革命、建设、改革的各个历史时期，党都把密切联系群众当作生存发展的法宝和命脉来看待。但这个过程中也出现了一些问题：在执政前的严酷革命战争年代，党密切联系群众方面做得是极为到位的，血肉般的党群关系就集中说明了这一点。但党执政后，在仍然坚持密切联系群众的同时，又出现了脱离群众的危险。究其根由主要是党在执政前和执政后的生存发展环境、掌握公共权力的不同状态影响的。
　　按照常理来讲，在党执政以后，具有多重优势的密切联系群众作风和制度要求应该继续坚持下去，并结合执政要求不断创新。但实际情况却是，党在执政后出现了脱离群众的危险，党群关系、干群关系在一些领域、一些地方变得紧张起来。这种情况出现的主要原因有二：一是党在执政后的生存发展环境相对安逸平和。在和平执政环境下，有些人认为，与革命战争年代严酷的生存环境不同，“党不再需要人民群众的保护和庇护”。二是党执政后掌握了公共权力。有了公共权力，就相应地掌控了“用钱”上的财政大权、“用人”上的选任大权；有了公共权力，就有了可以自由支配的公共资源。在这种情况下，党要实现自己的执政意图，有钱去办事、有人去办事都不是问题了，似乎不通过老百姓也能够轻松实现。由此，在一些领导干部那里就形成了错觉：“执政后不是党需要和依赖老百姓了，而是老百姓需要和依赖党了。”所以，“联系不联系人民群众变得无关紧要”。这就使得脱离群众的危险变得日益严重起来。
　　因此，当前创新密切联系群众制度，首先要在思想认识上梳理清楚，真正理性地搞清弄懂“为什么在执政条件下仍然要高度重视党与人民群众的密切联系”的深层次缘由所在。我们可以从两个视角切入。
　　第一，要懂报人民厚恩。必须看到：党所取得的革命胜利是人民革命的结果，没有人民群众的参与，党要取得革命胜利、得到执政地位，是不可能的。中国共产党是密切联系群众的党，应该知道对人民“滴水之恩、涌泉相报”。不能因为革命胜利了、执政了，就将用生命去支持拥护党革命的人民群众忘记了。
　　第二，要靠人民授权认可。党执政所掌控的公共权力从根本上说来自人民的授权，人民的认可拥护支撑起党的执政合法性。主权在民、权力民授是现代民主政治的基本内核。党执政后所掌握的公共权力不应简单理解为打仗胜利所获得的“收益”，而应理性看到它是人民选择、历史选择、人民授权的结果。没有人民群众的选择和授权，党就不可能去支配公共权力。所以，人民是权力的所有者，党及领导干部是权力的行使者。如果党的执政严重违背人民群众的利益要求，党严重地脱离群众，党就可能丧失执政地位。苏共亡党亡国就是这方面的典型。这在政治学上被称为“党的执政合法性的丧失”。执政合法性来自人民群众对党执政的认可、支持和拥护。如果党脱离群众、不代表群众利益要求，人民群众对党的支持认可度就会下降，党的执政合法性就会逐步丧失，这必将危及执政地位的长期稳固。因此，在党执政条件下密切联系群众不是可有可无，而是依然极端重要。
　　二、党密切联系群众制度创新：思维逻辑
　　总的看来，党密切联系群众制度创新是一个现实的存在，是基于实践需要所构建的需求体系。所以，党密切联系群众制度创新的思维逻辑必须根植于现实的党群关系之中，并且是在现实的客观形势、客观需求的基础上得以建构的。
　　1. 基于党联系群众制度供需矛盾的思维逻辑。党与人民群众之间必须形成密切联系，而且这种联系不是一时一事的，必须融入党的建设的各个方面，贯穿于党整个的工作历程。这就必然要求实现党联系群众的制度化。因为制度问题是带有根本性、全局性、长期性、稳定性的问题，组织和程序要获得稳固必须实现制度化。但制度化的建构不是依赖于哪一单个的制度而是需要借助若干制度进行组合形成的制度系统或曰制度体系。亨廷顿对制度化与稳定性的关系进行了政治判断。他指出：制度是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式，组织和程序与其制度化水平成正比；制度化是政治组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程；任何政治体系的制度化程度都可根据它的那些组织和程序所具有的适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量。就目前党联系群众的制度化水平来看：现有的制度体系在实际运作中的适应性、复杂性、自治性和内部协调性实际上都存在着不同程度的局限性，一些制度不符合时代要求，没有体现党的愿望、群众利益，制度的系统化、体系化、配套化建设有些滞后，各种制度间的协调运转机制不够畅通，等等，这就大大制约了党联系群众制度化水平的提升。在这样态势下，创新党联系群众的制度，就成了提升党联系群众制度化水平的关键。 　　2. 基于党联系群众制度结构缺陷的思维逻辑。结构功能理论主张：结构决定功能，功能反映结构，功能的发挥都要以一定的结构为前提和基础；功能发挥不到位、功能不适应、功能出了问题，很大程度上是因为结构不适应或出了问题；为了使系统发挥最大的功能，必须不断对其结构进行优化。在现行的党群沟通环节中，党与群众的密切联系由于受到一系列涉及民主、民权、民生问题的影响而面临诸多考验，这就大大制约了党联系群众功能的发挥。依据结构功能理论，现在一些地方出现的党联系群众的功能发挥不到位问题，主要的不是功能本身造成的，而是这种功能赖以存在和依附的党联系群众的结构体系的问题。这种结构性缺陷的表现形式是多样的，但其中首要的是制度结构的缺陷，是由于现有的党联系群众的制度体系不健全、不完善造成的。因此，健全完善党联系群众的制度，着力建造党联系群众新的制度性结构，就成了必须抓紧研究解决的问题。
　　3. 基于完成执政党角色定位的思维逻辑。我们党是一个由体制外的革命党通过夺取政权成为体制内执政党的特殊政党。这就使党联系群众的制度模式可以从纵向上划分为：革命党联系群众的制度模式与执政党联系群众的制度模式。由于1949年建国后我们党虽然成为了执政党，但是由于政治惯性的作用，党总体上还是在沿用革命党的思维、利用革命党的经验来解决执政党的问题，直到党的十六大前后才初步完成了革命党思维向执政党思维的转变。在这个漫长的转变过程中，革命党联系群众的传统制度模式就被延续下来。我们党已成为执政党，完成了执政党的角色定位，在新的形势下创新执政党联系群众的制度模式就成了一个必须直面、必须抓紧研究解决的问题。
　　4. 基于发展社会主义市场经济的思维逻辑。建国后，我们党根据马克思主义的政治经济学原理借鉴苏联模式，建立起高度集中的计划经济体制。在高度集中的计划经济体制下，为动员人民群众参与社会主义建设，党联系群众的方式深深地打上了计划经济的烙印。其典型表现形式是群众性、命令主义式的政治动员、政治运动，民权被党权吸收和掩盖。随着党的十四大以来我国社会主义市场经济的建立、发展与不断完善，“利益”作为一个被长期掩盖的问题，开始凸显出来。市场经济条件下，人民群众的利益诉求如何反映和表达，越来越成为党联系群众的制度模式变革的焦点。于是，服务型的党联系群众的制度模式，也就呼之欲出。
　　5. 基于我国民主政治大发展的思维逻辑。我国民主政治大发展开始于世纪之交，其基本机制形态是：以发展党内民主带动人民民主。这就在党内与人民群众两个层面上同时推进了民主政治发展的进程。党内民主发展造就了党员群众、党员干部、党组织的民主性格、民主意识、民主作风、民主习惯，形成了具有理论指导性与实践可操作性双重功能的党内民主制度体系。人民民主发展提升了人民群众的民主认知、民主素养和民主认同，使民主观念深入民心。我国民主政治发展在党内与民众两个层面的同步推进，就要求党联系群众的制度模式必须随之进行改革，按照民主政治发展的要求推进制度模式创新。
　　6. 基于我国公民社会成长的思维逻辑。由市场经济和民主政治发展所带来的我国公民社会之发育成长已经是一个不争的事实。公民社会发展，使人民群众内部出现了结构性分化，群众的组织化程度越来越高，大量的非政府组织（NGO）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等民间组织形式不断涌现，“第三部门”活动成为我国政治生态中新的子系统。公民社会背景下，民众自觉参与公共治理成为常态，社会治理越来越需要借助执政党、政府与民众对社会公共生活的合作管理，期望以协商民主的办法达成执政党与民众的政治共识。如此态势下，立足我国传统“市民社会”和政治国家基础上的党联系群众的制度模式，自然呈现出不适应性。这就使得公民社会语境下创新党联系群众的制度模式具有了可能性和必要性。
　　三、党密切联系群众制度创新：宏观路向
　　鉴于制度问题始终是带有根本性、全局性、长期性、稳定性的大问题，我们推进密切联系群众工作的创新，根本的还是要靠制度，必须落实到创新性的制度安排上。从整体宏观性视角看，我们应从以下三个方面思考如何进行党密切联系群众制度创新的问题。
　　1. 创新“相信群众、依靠群众”方面的民主制度。近年来，一些地方党委在联系群众方面之所以出现一些问题，很大程度上是由于不相信群众、不依靠群众、遇事不同群众商量造成的。即在与人民群众的沟通上出现了一些问题。由此，健全创新相信群众、依靠群众方面的民主制度规范，就变得日益迫切了。推进这方面的制度创新，我们应重点考虑三点。
　　第一，引入群众参与，创新干部选拔任用制度。在干部的选拔任用过程中，要着力扩大选人用人的群众公信度，健全完善人民群众参与干部选拔任用过程中的民主推荐、民主选举、民主监督程序和规则，使人民群众的意见真正能够影响甚至左右干部的命运。这样一来，干部就会从心底里想着对人民群众负责，在感情和行为上主动拉近与群众的距离，脱离群众的危险将小得多。
　　第二，把握群众诉求，创新重大决策调研制度。在重大决策形成前的调查研究过程中，要主动吸收人民群众参与进来，通过深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，了解人民群众的决策意见、决策诉求、决策意向，将人民群众的决策要求充分反映整合进入决策过程。在此基础上，努力构建领导机关、专家、人民群众共同参与的决策格局。
　　第三，保障群众知情权，创新党务政务公开制度。密切联系群众就必须让群众对党委政府的工作有一个清晰的认知了解，如果群众对党委政府的工作不了解或了解得不全面，就难以真正与党委政府、与领导干部建立密切关系。所以，期望相信群众、依靠群众参与支持各级党委政府的工作，首先就要保证人民群众对各级党委政府的工作是知情的、了解的，如果不了解、不知情，也就谈不上参与其中。保障人民群众的知情权，就需要借助公开，就必须积极推行党务公开、政务公开，并在这个过程中创新相关的公开制度、完善公开程序。而且，各级党委政府越是通过制度创新更好地推进党务政务公开，越能够使自己被人民群众所了解，越能够在被人民群众了解的基础上密切党群关系。 　　2. 创新“为了群众”方面的民生制度。党的群众路线基础性的要求是“一切为了群众”。一切为了群众是全心全意为人民服务的宗旨要求，在当前主要指的是服务和解决日益紧迫的民生问题。因此，创新一切为了群众方面的制度，重点是要契合当前以加强和改善民生为重点的社会建设的迫切要求，抓紧建立健全有利于民生建设的一系列新的制度要求。
　　一般来说，民生问题有两个层面：一是发展层面的民生问题，二是公平层面的民生问题。解决发展层面的民生问题，可以通过大力推进以经济建设为中心的科学发展来解决；而解决公平层面的民生问题，则必须通过构建公平公正的社会规则、社会制度、社会秩序来解决，即通过建立健全民生制度安排来解决。胡锦涛同志在2011年的“七一”重要讲话中强调指出：“要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，完善保障和改善民生的制度安排。”①为此，我们必须注重从实际出发，不断健全创新相应的民生制度安排。
　　第一，建立健全公平公正的教育制度。教育公平是社会民生的重要基础，教育不公是引起群众不满，导致群众对党有意见的重要肇因。我们必须从抓紧建立健全公平公正的教育制度入手，将教育与民生发展联系起来，通过努力办好人民满意的公平公正教育，进一步拉近与人民群众的距离和感情。
　　第二，建立健全公平公正的就业制度。就业是民生之本，老百姓不能充分有效就业，民生问题就无法得到彻底根治。为此，必须研究建立健全更加公平公正的就业制度，通过建立健全城乡劳动者平等就业的制度、面向所有困难群众的就业援助制度、就业培训和失业保险制度，使就业过程中累积的各种问题逐步得到解决。
　　第三，健全公平合理的收入分配制度。合理的收入分配制度是社会公平、民本思想的重要体现，关系到人民群众对执政党的心理认同感和满意度。其内在设计要做到初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更要注重公平；最大限度地保护合法收入、调节过高收入、取缔非法收入，创造机会公平，整顿分配秩序，逐步扭转收入分配差距扩大趋势。
　　第四，建立完善的社会保障制度体系。社会保障是民生的底线。在财力允许的情况下，解决社会民生问题必须以完备的社会保障作后盾。基本的思路是：以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，加快建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，在此基础上，建构完备的覆盖城乡的社会保障制度体系。
　　第五，着力研究制定保护弱势群体的制度安排。近年来我们好多涉及到弱势群体方面的问题，都是因为出了事特别是出了大事，才想起来去处理。比如，幼儿园校车问题，因为屡屡出事故特别是出了2011年甘肃特大事故以后，我们才意识到问题的严重性，着力去建立制度和标准规范校车采购行驶行为。这种“头痛医头、脚痛医脚”的做法很不规范，应该坚持未雨绸缪，防患于未然，真正形成制度约束在先、“有法可依”的制度防线。
　　3. 创新保证密切联系群众制度落实的执行机制。制度再好，如果不能贯彻落实下去，也是一纸空文。好的制度，更需要坚决地不折不扣地贯彻落实。因此，从创新密切联系群众制度的执行机制入手，切实抓好密切联系群众各项制度的贯彻落实，就显得尤为重要。
　　第一，适时对密切联系群众的各项制度进行清理，剔除过时的制度规定，治理制度之间的打架和自相矛盾。如果制度之间出现了纵向或横向的矛盾，制度执行就会出现双重或多重标准，制度的统一性和权威性就会引起质疑，最终将导致制度执行流产。
　　第二，制度执行不搞“下不为例”或例外，无论是谁违反了制度规定，都应该受到处理和惩罚。胡锦涛同志在2011年的“七一”重要讲话中所强调的“全党同志都要牢固树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的观念，认真学习制度，严格执行制度，自觉维护制度”②的基本精神是完全正确的，必须将其贯彻到对密切联系群众的各项制度的执行中去。
　　第三，领导干部要带头贯彻执行密切联系群众的各项制度。密切联系群众的各项制度的落实，关键在党的领导机关、领导干部。如果领导机关、领导干部不去主动带头落实联系群众的各项制度规定，或者在落实联系群众的各项要求的过程中打折扣，人民群众就要反过来去“密切联系领导”、找领导说道说道了。这种情况一旦出现，解决起来难度就会增大，发生群众上访、群体性事件的几率也会相应增加。
　　注释：
　　①② 胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，《人民日报》2011年7月2日。
　　责任编辑：周振国

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