【惩治腐败的尚方宝剑,还是新瓶装旧酒】 尚方宝剑是什么意思
时间：2019-01-24 03:25:57 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：本文从台湾贪腐事件频发的社会背景出发，从成立廉政署旨在加大、增强台肃贪与防贪能量；旨在满足民众期待；摆脱现行反贪机构互相推诿的现状三个方面分析了台湾建立廉政署的原因，对成立廉政署的正面和负面效应进行了梳理，得出了台湾廉政署的成立，标志着台湾廉政体制的一项重大改革,展现了遏阻贪渎、促进廉洁的决心，但要进一步明确其职权，提升其独立性，避免与其他相关部门的职权冲突，才能进一步发挥作用的结论。
关键词：廉政署；台湾；效能
中图分类号：DF792 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2011）032(C)-0302-02
今年4月1日，台湾当局“立法院”顺利通过“廉政署组织法”（以下简称“廉政法”）及“法务部组织法”部分条文修正案，”，“廉政署”预订七、八月间成立，在北、中、南设有外勤调查组，由驻署检察官在发现疑有弊端前期，便介入指挥廉政官展开侦查。至此，长达十几年台湾“廉政署”建设之争尘埃落定。
作为一项重大制度改革，“廉政署”组建与否历经了长达十余年争论。台湾廉政署的建立并非简单照搬香港、新加坡反腐肃贪机构，相反，有其独特的机构和行为模式，本文将从台湾廉政署的组建缘由出发，对廉政署的运行模式、功效及面临的挑战进行分析。
一、台湾建立廉政署的背景及经过
近十年来，在台湾岛内贪腐案件频发，权钱勾结顽疾经久难愈，民众怨愤不断上涨，“贪污腐败”成为台湾政治难根除的病灶。美国《时代周刊》甚至曾以“贪婪之岛”来形容台湾。特别是去年，台湾高等法院爆发的法官集体贪污案成为了压倒台湾现行反腐机制的最后一根稻草。
三年前，陈水扁卸任后，成为岛内第一个被起诉的前“总统”，同受起诉者包括“第一夫人”吴淑珍等13人，长达208页的起诉书首度揭开台湾金权政治的面纱。陈水扁总共动用126个账户洗钱，涉及的银行几乎遍布全球，仅不包括澳大利亚与非洲的银行。在多位金融机构总经理与财务长的帮助下，陈家利用海外账户所洗的金额，台湾媒体估计超过30亿元新台币（以下货币单位皆为台币）。
分析台湾贪腐的历史结构，贪腐并非民进党的专利，其源头直指国民党的“党国资本主义”。李登辉执政后，为了打击政敌，将地方派系及黑金势力引进中央，以党营事业、中华开发银行等机构为中心，与本土资本家、地方政客结盟，财团企业主或是由其重要成员参选，或是支持代理人，占据了大批各级民意机构的席次，而平民百姓、弱势群体则被排斥在“民意殿堂”之外。而民进党在执政后，为稳固政权，抢下了原本属于国民党体系的资本家与地方派系，创造了自身的恩惠体系。由于走向意识形态挂帅的“统‘独’动员”，民进党内的民主力量消失，缺乏制衡与监督，最终导向全党大权集于陈水扁一人，进而产生了骇人听闻的贪腐事件。
自陈水扁的“第一家庭”以下，民进党权贵贪腐弊案层出不穷，如司法黄牛案、SOGO股权案、台开案、高捷案、台糖案、台铁采购案、ETC采购案、北投缆车案、诈领健保费案、自主卫星计划采购案、等，不胜枚举。涉案单位包括“总统府”、“行政院”、“交通部”、“内政部”、“经济部”、“金管会”及若干“国营”事业，涉案者的层级从“总统”“院长”“部长”“次长”“立委”直至国营企业的董事长。[1]从2009年的军中买官传闻到台中市警方与黑道挂钩，再到2010年7月，的台湾高等法院集体受贿案，岛内大小贪腐案件层出不穷，让舆论哗然，社会震惊。特别是在法官贪渎事件中，曾任苗栗县长、“立委”的国民党政治人物何智辉涉及新竹科学园区铜锣基地开发弊案，在一、二审先后被判19年与15年重刑。何于是以重金行贿法官，竟获判无罪。此案中三名法官、一名检察官涉嫌集体受贿，其中一人还涉嫌收受另一名被控贪污的张姓法官之贿款，居中牵线，让张某一度获判无罪。这一连串案件暴露了“腐败”并未远离台湾政商圈，而过去台湾民间所控诉的司法界“有钱判生、无钱判死”的现象竟依然存在。
2008年台湾政党轮替后，由于上文介绍的几期弊案导致的民众支持度下滑，坚定了马英九设立廉政署的决心。马英九在2010年7月20日出面举行记者会，宣布要成立“法务部廉政署”，让肃贪工作专责、专职化。根据最近通过的“廉政署组织法”“廉政署”业务范围包括“国家廉政政策规划”及防贪、反贪与肃贪等四项工作。“署长”为十三至十四职等简任文官，“廉政官”遴选自政风、调查、警察等系统，具有司法警察身份。同时，廉政署将建立“驻署检察官机制”，驻署的检察官与检察事务官，可独立侦办案件。“廉政署”之下设“廉政审查会”，提供专业咨询，审查会设有11至15名委员，遴聘对象是法律、财经、工程等领域专家学者及机关代表。任期2年，无给职。“立院”也通过附带决议，为避免“廉政署”组织员额过大，员额上限为240人。首任“署长”锁定具有检察官身份者，目前呼声最高的人选，包括曾任“调查局政风处长”的周志荣、曾任“警政署政风室主任”的高雄地检署检察长刑泰钊。
二、台湾廉政署成立原因分析
具体来讲，台成立廉政署主要基于以下考虑：
一是成立廉政署旨在加大、增强台肃贪与防贪能量，让肃贪、防贪的工作更能发挥效果。“廉政署”明确“标本兼治”、“扩大治理面向”两项工作原则，以防贪及反贪为主，肃贪为辅，形成“预防―查处―再预防”之工作模式。具体职能包括策划台廉政政策、开展教育宣传及社会参与、健全预防机制三方面，并针对肃贪个案检讨分析，策进完善预防机制，扩大预防效果。
二是成立“廉政署”以满足民众期待。根据台最近两年民调显示，有七成以上民众希望政府设立专责的廉政机关，成立“廉政署”可视为政府以实际行动回应公众期望。近年来，台司法界贪腐事件使民众对组建廉政署呼声日益强烈，特别是2010年台前立委何智辉案引爆高等法院法官及检察官的集体贪渎案，民众对司法公正性的信心几近荡然无存。2010年爆发的台中市角头翁奇楠枪杀事件后，嘉鸿与黄馨慧、唐国泰议员组成清廉连线，强烈建议成立“廉政公署”。[2]
三是摆脱现行反贪机构互相推诿的现状。目前，岛内反贪的机构虽然很多，包括政风处、监察机构、“调查局”甚至是所谓的“考试院”，都在从事整治官员的风纪和反贪工作，但是，实践证明，这些反贪机构内，人浮于事，互相扯皮，不仅没有形成反贪的合力，而且本身也陷入到了贪污腐败之中。例如如，“调查局长”叶盛茂向陈水扁通风报信、检察部门负责人陈聪明放走陈水扁的御医黄芳彦等，都说明这些反腐败的机构，已经陷于腐败之中难以自拔。此时廉政署的建立，有利于重新整合反贪力量，明确各自工作职权和范围。
三、台湾廉政署的效能分析
廉政署的正面效应可以分为三个方面。首先，廉政署具有政风和调查两项功能，有助于进一步整合相关资源。办案成员分为政风人员与廉政官（或称调查员）。政风人员进入现有政风系统，派驻到全台湾各部门的行政机关，主动掌握案源呈报给廉政署，但不具司法调查权。廉政官具有司法调查权，收到政风人员移交的案件后，直接分案调查，与驻署检察官联合办案。
其次，廉政署创立“驻署检察官”机制，有利于在侦办时对案情进行全程掌握，在案件的沟通、联系上建立检察官先期介入侦查之期前办案模式。各地检署派驻检察官于廉政署，直接指挥廉政官及相关司法警察侦办贪渎案件，经由多重过滤查证机制，精准掌握犯罪事证，以落实保障人权并展现侦查犯罪独立性。在侦办案件过程中，廉政署不分大小、公开透明、不论层级，事证明确一律严办的原则，有利于提升侦办贪渎案件的时效与效率。[3]
最后，廉政署设置“廉政审查会”，联合社会共同推进廉政署事务，有利于加强社会监督，获得民众信任。“廉政审查会”由遴聘社会各专业领域代表、专家学者及相关机关代表担任委员，“廉政审查会”除提供廉政政策之咨询、评议事项外，并针对民众投诉、社会舆论质疑处理失当及调查结果未移送侦办等案件，进行事后之审查监督，可以促进廉政署公正行使职权，树立依法行政之廉明形象，接受全民监督与检验，获取社会大众信任。
其负面效应可从三方面进行分析：
第一，将廉政署设于“法务部”之下，与现有的检调系统功能重叠，缺乏独立性。根据《法务部组织法》规定，政风司职责之一是“关于贪渎不法之预防、发掘及处理检举事项”，此外还有侦查贪贿行为的“调查局”。而目前在“法务部”之下增设“廉政署”，必然造成职权冲突，不仅力量分散，人浮于事，给民众带来经济负担，而且还可能因为争功诿过而产生互相制约的效应。此外，将廉政署设于法务部之下，比起香港廉政公署直隶于特首之下，层级过低，除了要接受来自于检察官的指挥监督之外，更要受到部长与院长的层层箝制，难以保持其独立性。
第二，廉政署的组建来源于选举思维和选举政治，可能会沦为政治斗争之工具。马英九想通过短平快的方式，通过积极反贪，收到政治上尤其是政绩上的成效。从廉政署组织而言，廉政署与现行检调系统功能部分重叠，但程序不同，可能会形成不正当竞争，为了争功而因人定罪，沦为打击异己的工具。不少学者担心被政党利用，而应强调法制规划，注意组织的独立性，避免被政党利用，才能发挥肃贪防弊功能。例如，前香港廉政公署咨委、现任香港中文大学副教授陈健民也表示：“从香港经验来看，廉政署必须独立运作、跳脱党派，否则可能成为政治斗争工具。”而民进党团总召集人柯建铭甚至对媒体表示，这只代表马英九要借此掌控司法、检调，他手上有血滴子和东厂！”
第三，廉政署权力可能难以得到有效控制。无论是新加坡反贪污局或香港廉政公署，其地位独立超然，他们享有诸多特别调查权力，比如可以在没有逮捕证之下，逮捕嫌疑人；有权没收贪污罪犯的全部贿赂；有权检查和冻结嫌疑人的银行账户，甚至于可以查其家人账目等等。如果参照香港模式，设立凌驾于行政、立法和司法之上的廉政公署，可能会涉及到根本性的制度层面的修改，操作起来难度很大，风险也很大。如果仍采用现行法律架构，缺乏配套措施，可能会成为鸡肋，无法有效实现反贪腐的目标。
总的来看，台湾廉政署的成立，标志着台湾廉政体制的一项重大改革，展现了遏阻贪渎、促进廉洁的决心。作为一项开创性制度，廉政署确立以防贪及反贪为主，肃贪为辅，形成“预防―查处―再预防”的工作模式，强调社会共同参与，不仅是台廉政法制建设的一大突破，同时也是提振社会整体对政府反贪信心的一针强心剂。但台湾廉政署要想发挥更多实际作用，不仅需要出台一系列相关配套法律措施，建立一套更为独立和严格的选人标准，更为重要的是，要进一步明确其职权，提升其独立性，避免与其他相关部门的职权冲突。唯此，台湾的清廉程度才能进一步提升，由“贪腐之岛”变为“清廉之岛”。
作者单位：中国人民大学法学院
参考文献：
[1]财经.冯复华.2010年第22期.
[2]台湾工作通讯.2010年第8期.安玉荣,胡顺娟.
[3]2011年04月19日.法制日报.唐忠民,朱松岭.
