海洋行政执法的理论探讨与改革取向
时间：2021-07-02 20:03:07 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
内容摘要：随着我国海洋立法建设的进展，提高海洋行政执法管理的理论与实践水平成为迫切需要。在文献梳理的基础上，对海洋行政执法的若干理论问题，对我国海洋行政执法现状进行了反思，并对进一步改进海洋行政执法的对策建议，提出以下几个方面的思考：加强海上执法能力建设，制定海上联合行政执法专项规定，强化涉外执法权，调整和改进海上行政执法模式，实行“管制”型向“善治”型转变等。
关键词：行政执法 理论 海洋行政执法
新中国成立以来，我国海洋管理体制发生过几次重大的变革。经过了由海军管理、到由国家科委管理、再到由国土资源部管理几个阶段。由于受历史条件和政治体制等因素的影响，初期的行政执行主要是国家行政命令、国家领导人指示的执行。从上世纪80年代中期开始，我国各行政管理部门和海洋管理界陆续出台了不少法律、法规和规章，90年代以后，加快了立法步伐，不仅部门行政法逐步趋于完善，而且开始制定作为行政法体系架构支柱的基本法，如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等。进入21世纪，海洋法制建设走上快车道，到2009年9月已颁布实施的涉海法律法规已经达到36部。虽然未达到健全程度，但整体上已初步实现有法可依，完成了由管制型到执法型的转变。这是海洋管理体制的实质性变化，是摆脱数千年人治传统逐步走向法治的标志。
目前，通过行政改革提升国际竞争力已成为我国应对全球化时代激烈经济竞争的重要举措。在海洋领域，提高行政执法的水平也成为海洋事业健康发展的重要环节。在这样的时代背景下，在理论与实践的结合上对我国海洋行政执法进行审视，提出改进的意见，是十分必要的。
一、行政执法的若干理论问题
伴随着我国行政执法的实践，相关理论建设也取得一定成就。笔者尝试就其中几个主要问题进行梳理，并在某些方面提出自己的理解。
（一）关于与行政执法有关的概念
行政。“行政”一词早见于《史记·周纪》：“召公周公二相行政，号曰‘共和’。” 〔1 〕哈耶克提出，西方国家宪政的本质在于三权分立。即一般认为的立法、司法、行政权力的分立。〔2 〕长期以来，人们从不同角度对行政一词作了不同解释。我国《现代汉语词典》的解释为“行使国家权力”的活动。〔3 〕这个解释比较简明，但比较笼统。《汉语大词典》对行政的释义有二：一为“执掌国家政权，管理国家事务”；二谓“机关、企业、团体等内部的管理工作”。在《行政法学》教材中解释为：行政是指国家机关对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控。〔4 〕这些解释已比较具体了。
执法。执法是法律实施的基本形式之一。在法理上，执法是指国家机关依照法定职权和程序执行法律的专门活动。国家机关包括司法机关和行政机关两大系统。〔5 〕
行政执法。由于对“行政”、“执法”各有不同的理解，因此对行政执法也有不同解释。社会各界对行政执法涵义的认知，主要表现为以下三类：第一，在现实层次中，认为该行为是行政执法机关对执法对象进行监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施一类行为方式。行政执法对象一般表现为被动接受。因此，这种层次对行政执法的认知，从某种角度是一种行政执法机关的单方行为。第二，在行政法学角度的认知上，重点强调行政执法行为过程中，行政主体和相对人之间的法律意义上的“平等关系”，这个层次的理解强调的是两者的互动关系。第三，在行政管理学角度上，则是放在社会整体环境里，认为是一种对社会整体调整、规范、管理的行为，重点强调其社会整体互动特征。〔6 〕
海洋行政执法。通常指运用法律手段实施海洋管理。具体讲，是指国家行政机关包括政府及其授权职能部门，依照法定职权和程序，对海洋环境、资源、海域使用和权益等海洋事务执行法律的专门活动。海洋行政执法是国家行政机关具体行政行为主要表现形式之一。 〔7 〕
笔者认为，海洋行政执法是海洋行政机关及其人员贯彻法规和政策的全部活动或整个过程。其行为包括以下不同层次、不同阶段的多方面的内容。
（二）关于行政执法的主体与客体
行政主体。是一个重要的行政法学概念，被广泛使用于法国、德国及日本等国的行政法学理论中。但各国在其实质内涵、责任归属、分权背景、使用目的等诸多方面都存在很大的差异。在法国，行政主体是指具有行政权能，并能负担由于行使行政职权而引起的权利和义务的主体，它包括国家、大区、省、市、镇和公务法人。在德国，行政主体是指在行政法上享有权利，承担义务，具有统治权，并可设置机关以便行使，借此实现行政任务的组织体。在日本，行政主体是行政权的归属者。在我国，根据目前理论界的通说，是指依法享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此而产生的相应法律责任的组织。〔8 〕
海洋行政执法的主体。一般来说，依照法律规定或者经国务院、国务院授权的省级政府决定，或者由有行政处罚权的行政机关委托，对海洋行政事务享有行政执法权的机关及其公职人员，就是海洋行政执法的主体。但有的人也认为，海洋行政执法主体只有海洋行政主管部门，其他与海洋有关的部门只能称其为涉海行政主管部门；涉海部门所管理的事项只能称其为涉海事务，并非海洋事务。
在我国，能够成为海洋行政执法主体的途径有两个：一是根据法律规定依法产生或者获得。即要获得海洋行政执法权，必须要有法律根据。二是根据政府决定和行政机关委托获得。《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。”第18条第1款规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。” 〔9 〕
基于这种认识，笔者认为，海洋行政执法主体应当包括国务院和沿海地区各级人民政府、海洋行政管理部门和涉海行政管理部门及其海上执法队伍。这些海洋行政执法主体归纳起来有三类：
