“政行二分”理论的偏移与复归
时间：2021-06-09 16:02:55 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：威尔逊政行二分理论包括两个方面，一是政行分离，二是政行相互依存。前者既指政行功能分离，也指政行领域分离，且领域分离先于功能分离；后者既指功能相互依存，也指领域相互依存。且领域依存先于功能依存。因而，政行二分准确地说是指政行弹性分离。威尔逊之后的行政学家囿于经验，断言政行不分；不仅否定了政行分离的一面，也未深刻领会政行相依的一面。特别是以西蒙为首的决策学派，在该方面造成了恶劣的影响。政行弹性分离并非经验事实，而是政治世界的“理性事实”；它源于政治与行政各自不同的本性，自在地先于现实的政治与行政。政行弹性分离是公共行政正常运行的规范前提，是公共行政学迅速发展的首要条件。因此，现实的政行关系是朝着政行弹性分离运动的。展望公共行政学发展120年后的道路，我们依然朝着威尔逊的方向前进。
关键词：威尔逊；政行二分；领域分离；功能环节；判断旨趣；弹性分离
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1001－5981(2007)05－0048－07
“政行二分”是古典行政学的基本前提，而今已成为学界通用术语。当下重提政行二分之主题，只是因为它为行政学创始人威尔逊特别强调；而其后的行政学家虽大多论及之，却似乎有所偏离。故而重新将政行二分提上前来，有纪念威尔逊《行政学研究》一文发表之意。该文发表距今刚好120周年，同时也是公共行政学诞生120周年。而学界对于公共行政学诞生120周年如此冷漠，如果不是未遵循“本立而道生”的古训，则只能映射出这样一个严峻事实：公共行政学在120周岁的时候，仍然没有自我反思的能力。本文思辨政行二分之老问题，只为从熟知中探寻真知。
一、政治与行政的领域分离
威尔逊的《行政学研究》一文所以具有里程碑意义，被公认为公共行政学诞生的标志，在于该文对政治与行政作了清晰明确严谨的至理区分。威尔逊说：“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。”从此，行政管理的领域从政治的领域分离出来，行政活动的本性与政治活动的本性区分开来，政治与行政都按照自身的内在逻辑分途发展。公共行政学因行政管理的领域分离为独立的整体，为公共行政学的理论工作者赢得了可以自主耕耘劳作的领地。而在威尔逊之前的传统社会，行政管理的领域囿于政治的权力范围，政治权力与行政权力合二为一；那漫长的历史时期不存在公共行政学科，就在于行政管理的领域一直处于政治的依附当中，行政领域与政治领域始终不分。因而，在用结构分化定义进步的意义上，行政领域从政治领域分离出来，这本身就是政治文明的标志性成果。现代政治文明首先表现为政治社会的分化，并且以政治社会的分化为前提。行政领域从政治领域独立出来，两个领域才能实现各自秩序的合理性。结构的分化和领域的分离，在理论上表现为学科的分化，从而不断产生出新的学科。所以，公共行政学的诞生，不仅是传统政治学研究的深入化、细致化和精确化，也是政治现代化诞生在波普所说的第三世界的产物。
威尔逊提出政行领域分离思想，当然是基于美国当时的政治现实，因而不能不说是历史的经验的。它是有着现实根据的，而非书斋里的东西。是故政行二分被认为是一种策略的需要，也不宜当作“普适性的原则”。然而，威尔逊在特定背景下提出的政行二分问题，却长期来都是学界的高层元话题。回顾公共行政学自威尔逊以来的发展史，政治与行政的关系问题确实一直被思考着；公共行政学发展120年的曲折历程，可以说就是不断反思政治与行政关系的历史。因此，政行二分的问题，就其本身而言，不受制于具体环境。同样，政治与行政的领域分离，也不能止于做历史的情景分析。当我们纪念威尔逊的卓著贡献，回顾公共行政学的发展轨迹的时候，宁勿将政行领域分离当作独立的命题，而非仅仅是威尔逊和古典行政学的理论基石。这样，政行领域分离就获得了哲学的意义，从而也只能用哲学的思维来思考；而追溯起源的历史考察，就暴露出了自身固有的局限性。从人类的整个发展来看，政行领域分离是先在的，是在有政治和行动活动之前就存在的。这是普遍的先验性，而非抽象的先验性；是客观存在的先验性，而非主观假设的先验性。因为政治不是行政，行政也不是政治。政治与行政的不同本性，就决定了政行领域的分离。或者说，政治与行政的领域分离，根源于它们之间本性的差异，根源于它们相殊的客观逻辑，根源于它们之间不可替代的运行规律。因而我们说即使是在齐一化的传统社会，政治与行政也是两个不同的领域；即使是在远古时代，也有值得我们学习和研究的行政思想。我们不能因为那个年代没有独立的行政管理领域，而否定政治与行政领域分离；也不能因为我们的祖先没有开创公共行政学科，而否定行政管理是公共行政学的研究对象。所以，任何人任何时候都不能妄加否定政行领域分离。
政行领域分离是客观存在的东西，在古代仅仅被强行遮蔽了而已，故而政治与行政都不能按照自己的逻辑运行。威尔逊也没有创造政行领域分离原则，只是时势的发展加快了除蔽的速度，而将长期来被遮蔽的东西慢慢地显露出来，并且被伟人敏锐地洞察到了。威尔逊之后的行政学家，尽管日益趋于否定政行二分原则，但他们所批评的皆非政行领域分离；相反他们如果不是不约而同地守护着意识形态，就是割裂了威尔逊的政行领域分离思想。行政领域在现实生活中超常扩张，公共行政学理论的相继出场，正是行政之本性在政行领域分离之后的张扬，政行领域分离已经成为政治社会的自明规则。所以，政行领域分离对于政治与行政而言，是时时刻刻都在发挥作用的背景条件。那种认为政行二分仅仅是一种没有现实意义的理想模式的说法，是没有深入理解政行领域分离及其意义。政行领域分离可以说是一种理性事实，但不是通过综合许多弥漫的、无联系的、或多或少存在、偶尔又不存在的具体的个别的现象而成的。如果要说政行领域分离是一种理想模式，也只是因为它是一种规范性事实，且促进了政治与行政按照各自的本性运行。在此意义上，本性就是目的，就是理想；符合本性的东西，才是发展成熟之物，才是德性完满者。任何事物的理想，就是不受强制，不受他者支配，合乎自己的本性。也正是由于这个原因，政行领域分离不能说没有现实意义；相反政行领域分离对于政治和行政的运行，以及对于政治学和行政学的发展，无论如何评价都不为过分。
政行领域分离的趋势自近代日益彰显，甚至可以说整个近代社会政治的发展，都是朝着政治与行政二分的方向前进的。这种宏观政治结构的裂变和政治秩序的变迁，是政治现代化的必然和重要内容，不能视之为行政学家的理论假设。弗里德里克森认为政行分离只是一种理论虚构，恰恰在这个问题上犯有错误。这不仅是对社会客观事实的断然否定，是对威尔逊重大贡献的否定，而且是对政治与行政
