检察机关组织体系及其重构
时间：2021-05-31 04:00:56 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
目前，我国检察组织体系在设计上存在缺陷，在实践中暴露不少问题，根本的原因是检察权的地方化。应按照检察目标和检察工作规律的要求进行重构。通过对检察机关人事管理体制、物质保障体制、编置体系和检察官管理体制等改革，努力构建机构、编制、经费保障和执法等均相对独立的检察组织体系。
关键词：
检察机关; 组织建设; 制度完善
中图分类号：DF 83
文献标识码：A
一、现行检察组织体系存在的问题与缺陷
根据《宪法》和《人民检察院组织法》规定，我国检察组织体系实行四级制，即最高人民检察院，省级人民检察院，地市级人民检察院和县级人民检察院，及军事检察院等专门人民检察院和省一级、县一级人民检察院根据工作需要设立的派出检察院。在现行的检察组织体系中，领导体制实行“上级院领导、人大监督”的双重领导体制，上级院主要通过业务工作实现对下级院的领导，各级人大通过人事任免和实施监督等实现对同级检察院的领导，地方各级党委还通过干部管理等方式对地方各级检察院实施组织领导；在各级检察机关的设置上，以与行政区划相重合的方式设置；人员管理和物质保障实行分级负责，归属地方政权。这样设置的主要理由是：“我国过去曾经是半封建、半殖民地的社会，经济发展极不平衡，各地情况悬殊不一，地区辽阔，交通不便，而各级人民检察署目前又多不健全尚未建立，因此暂时还只能在中央统一的方针、政策下，授权地方人民政府，使其发挥机动性与积极性。……各级地方人民检察署是一个新设立的机构，干部弱，经验少，尚需当地政府机关根据中央的方针计划，就近予以指导和帮助。”［1］这说明，检察组织体系在设置之初是考虑并符合中国实际的，并在建国初期和计划经济时期发挥了积极的作用。但是，这种设置应当说是囿于当时的国情而作出的暂时、权宜式的安排，应当随着经济社会的发展而不断进行调适，使其与经济社会发展和检察职责要求相适应。实践也证明，随着社会主义市场经济体制的建立完善和社会主义和谐社会建设的推进，这种组织体系日益暴露出制度设计上的缺陷和与党和国家对检察机关独立公正行使检察权要求的不适应。
（一）执法不独立 实行由地方负责组织人事领导、上级院负责业务领导，是我国检察组织体系的特色。但由于现行宪法和检察院组织法对上级院实施领导的范围、条件、方式和程序等均没有明确的规定，特别是缺乏程序性及制约性的监督机制，同时存在人大对检察机关的领导监督关系不够明确、监督的方式方法有待规范等问题，使不少地方党政领导通过对地方检察机关的组织领导和物质保障等优势，对检察工作不断实施影响和渗透，弱化了上级院的业务领导权，形成检察执法为地方政权服务的现状。当检察机关进行法律监督时，尤其是办理职务犯罪案件时，如对地方管理的干部进行初查、立案侦查或采取强制措施之前，不少地方党委均规定检察机关要向党委实行报告的制度，甚至上党委常委会讨论，就案件的性质、是否构成犯罪等问题“达成共识”，地方检察机关由于组织管理体制等因素的影响而不得不按地方党政领导意见行事。这种情况各地均有不同程度的存在，制约着检察执法的独立进行。
（二）检察官队伍非专业化 根据党管干部原则和现行检察院组织法的规定，检察机关对干部的考核、调配是按照当地党委和上级检察机关双重管理的原则和权限分级进行，地方党委是管理、考核同级检察机关干部的主管机关，上级检察机关是协助地方党委管理、考核下级检察机关干部的“协管”机关。实际上，上级院的“协管”范围仅仅限于下级院的检察长，对副检察长、检察委员会委员及中层干部等无权“协管”。从实践看，上级检察机关的“协管”并不起决定作用。若上级院与地方党委意见不一致时，往往以地方党委意见为主。对新进人员的录用进行公务员考试而不要求司法考试。地方注重干部的政治素质而往往忽视检察业务的实际需要，以行政手段进行干部的调配。这虽然有利于检察人员在系统内外的交流与使用，却造成检察机关既缺乏干部但高学历人才进不来、虽有补员但补充的大多数却是低学历人员的状况。对检察官的管理实行的也是两条线平行管理制度，行政级别由地方党委确定、法律职务由地方人大任命，而检察官的工资和其他待遇等却套用行政级别。这种管理模式在一定程度上符合检察官“上命下从”的特点，在特定历史时期也发挥了重要作用，但在法治进程不断推进的今天，对检察官采取过于行政化和属地化管理，却模糊了检察官与一般行政人员的界限，忽视了检察官的司法属性。既强化了检察官的“官本位”思想，使检察官过于热衷和追求行政级别；又不利于增强检察官的职业荣誉感、责任心，造成检察官队伍非专业化现象严重。
（三）经费困难 分级财政、分灶吃饭是我国财政管理体制的特色，检察机关也是按照这个体制解决经费问题。但由于各地政府工作重点和区域经济发展的不平衡等因素，使检察机关的经费出现严重不足，业务发展与经费不足的矛盾日益明显和突出。很多检察机关尤其是基层检察机关的交通工具、物资装备等相当落后，检察机关的办案经费、教育培训经费、办公经费、技术装备和基本建设经费难以保障，有的地方甚至连正常的行政经费、工资都无法保障。如广西检察机关近年在“两房”建设中欠款达14 842.16万元，计划新建、续建“两房”资金缺口达10 300万元。据资料反映，全国检察经费缺额达40%以上[注：这个经费缺口在1998年以前来源于多渠道的经费筹措，1998年中央实行统一的经费供给后多渠道的经费补给来源渠道枯竭。]。截止2000年8月，全国县级检察机关欠发工资的有1 590个，占县级院总数的53.88%［2］。基于这种状况，检察经费的增加有时是主要靠地方各级检察长个人的活动能量，也取决于检察机关与财政等相关部门的关系。同时，由于检察经费正常供给严重不足，许多地方仍实行按比例返还赃款的办法来补充，“吃皇粮”和“收支两条线”的政策没有完全落实，使检察执法受经济利益驱动现象时有发生，为检察机关公正执法增加了不确定因素。西南（四）影响检察业务工作的全面开展 服从和服务于党和国家的大局，是我国检察工作的重要方针。但是，据笔者调查发现，不少地方党政机关把贯彻执行该方针变为直接把发展地方经济、社会管理等任务分解给检察机关，大量抽调检察人员去从事社会管理工作。如宜州市检察院是广西的一个县级检察院，全院共有编制53个、在编人员47人。2003年该院被抽调部份人员直接参加计划生育、扶贫攻关、基层建设、推广节燃灶、春耕生产、农技推广、“三大纠纷”调处和维护稳定等工作，这些工作有的与检察工作有关，有的则完全与检察工作没有直接联系。基层检察机关人员少、工作量大的矛盾一直存在，如果把有限的检察资源用于非检察工作，则检察工作必然受到影响。这种情况在广西的其他基层院也有不同程度的存在。检察工作服从和服务于党和国家的大局，是要求地方各级检察机关在开展检察工作过程中既要贯彻党的路线、方针、政策，又要通过检察权的正确行使维护正常的社会秩序，为地方经济发展创造良好的法治环境，以促进地方经济的发展。而检察机关直接参与地方经济建设和社会管理工作，既不利于检察权的全面公正行使，也难以维护正常的法律秩序，最终会导致检察机关职能作用未能真正发挥。
检察组织体系存在上述问题，原因是多方面的，但最主要、最根本的是检察权的地方化。检察权如国家外交权、国防权一样属国家主权的范畴，行使权力的主体是国家，检察机关是代表国家行使检察权的职能部门。各级检察机关在行使检察权时必须高度服从国家法律，确保宪法和法律的统一正确实施。这是国家主权的客观需要，也是法治的内在要求。检察权地方化，地方政权分享国家司法权，既损害了宪法和法律的权威、国家的整体利益，也破坏了法治的统一。究其原因，根本的是我国检察组织体系的设置以及检察机关的人事、财政等始终归属于地方政权。建国之初，根据《中央人民政府最高人民检察署组织条例》规定，检察机关虽归属政府，但自成体系、垂直领导。1951年的《各级地方人民检察署组织通则》把检察机关暂归地方政府，规定检察机关是人民政府的组成部分，受同级人民政府的领导。1954年宪法虽然明确了检察机关独立的法律地位和垂直领导体制，但依据1954年《人民检察院组织法》规定建立起来的检察组织体系却是以行政区划为依据，司法辖区与行政辖区重合，地方各级检察机关的组织人事、财政物资等管理权限归属地方政权，这一体制沿续至今。同时，检察机关的领导体制也是由解放初期的垂直领导经过多次变化后定位为现在的“上级院领导、人大监督”的双重领导体制。随着改革开放后地方权力的扩张和地方利益的增长，地方保护主义现象不减反增。相当多的地方领导把同级检察机关看作是自己的下属部门而横加干涉，“地方人民检察院”变成了“地方的人民检察院”。如果检察机关不听从地方的某些领导的意见，地方党政领导可以运用人事管理、经费保障等对检察机关实施制约。检察机关在进行法律监督时，往往也只能执行地方政权的决定，这必然引发检察执法的诸多问题。
