总体宪政框架内的一种逻辑自洽

时间：2021-04-02 12:02:35　来源：雅意学习网本文已影响人

　　[摘要]基于宪政体制的不同，英美两国行政权力有着不同于大陆国家的发展轨迹，由此决定了两国从不承认行政法到以控权为核心发展行政法。同时，基于宪政体制的个性差异，英美两国对行政法的定位也有所不同：英国侧重于越权无效，美国侧重于正当程序；英国着眼于实质意义上的行政，美国着眼于形式意义上的行政。
　　[关键词]宪政体制；控权主义；形式行政；实质行政
　　[中图分类号]D912.1 [文献标志码]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2013.02.011
　　英美国家行政法的产生和发展与大陆法系国家有着迥然不同的进路和逻辑，虽然前后两者最终在建立法治、保障权利的目标上殊途同归，但终究是根本指导思想不同，有着不同的道路，值得比较和研究。英美一开始不承认行政法存在或应该存在，认为行政法是保护特权的东西，后来承认行政法的存在并发展之，走了一条具有自身特点的控权主义道路[1]，有意无意地宣示着其与大陆法系国家的不同。这背后的原因值得分析，历史轨迹亦值得梳理。英美不同于大陆法系国家的宪政体制决定了英美对行政法的态度，从这一视角可将英美行政法的独特进化道路看得更加清晰、明白，有利于我们进一步研究、总结英美行政法的理念和特质。实际上，英美行政法的产生和发展取决于其宪政体制，是在总体宪政框架内的一种制度余脉和逻辑自洽，其中也包括英美之间宪政体制不同所导致的行政法定位不同。本文的目的在于以宪政体制为视角展示这种逻辑自洽和内在联系。
　　一、英美早期不承认行政法的原因
　　法律制度的诞生，不仅源于理论的倡导，更来自于现实的推动，尤其在英美法系国家，这种现象更加明显。英美法系国家通常并不是先验性地对现实的发展予以抽象性总结，然后在既有理论指导下进行大刀阔斧的改革，而是根据实践经验的积累来推动制度的变更。当社会现实并没有对一种制度有迫切需求时，英美法系国家往往不会注意其价值和意义。笔者认为这应该是探寻英美国家早期不承认行政法的基本思路。在英美国家早期，基于对专制权力的恐惧，英美国家的宪政体制安排几乎片面地依靠国民会议治理国家，政府在宪政体制中扮演了相当低调的角色。正是因为行政权力没有得到充分运行，所以行政权力对公民权利侵害的可能性大大减小，没有对行政法的出现产生强烈的社会推动。况且，仅有的行政权力的运行也处在议会机关密切监控下。因此，此时的英美国家并没有认识到行政法的价值。
　　先来看看英国的情况。在宪政国家诞生之初，英国的行政权力一直处在议会的严密监视和控制之下，政府活动的范围被尽可能地压缩。代议制民主政体的基本特征是：“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权。”[2]英国是世界上最早实行代议制的国家，并确立了议会至上的原则，因此有“议会之母”之称。在长期的宪政演进中，基于对封建专制的否定，国家权力越来越集中于人民的代议机关——议会，这是资产阶级古典政治理论家、法学家们认为的最好的宪政体制设计。这种宪政体制，虽然承认权力的分立，但是又将议会的权力推到国家权力的最高点，即议会主权原则。诚如英国法学家戴雪所言：“具有上方界说的巴力门（议会）在英宪之下，可以造法，亦可以毁法；而且四境之内，无一人复无一团体能得到英格兰的法律之承认，使其有权力以撤回或弃置巴力门（议会）的立法。”[3]（P116）议会主权表现在两个方面：一方面是议会在国家权力体系中处于最高地位。只要政府存在，立法权就应当是最高的权力。[4]行政权与司法权从属于立法权，对立法权负责。另一方面，议会有权监督执行权的行使，有权调动和更换执行机关，从而使执行权对立法权的政治责任得以贯彻。法学家狄龙曾说，“英国的议会除将男人变成女人又将女人变成男人之外，什么都能做到。”[3]（P119）可见英国议会权力之大。早期的英国宪政国家，因为对专制权力的恐惧，议会紧握立法的权柄，将行政权力完全置于控制之下，谨慎而吝啬地授予行政权力，甚至代行行政权力，使行政权力一直处在被限制和压抑的境地。
　　再来看看美国的情况。美国在人类历史上第一个践行了三权分立的政治构想，构建了三权分立的宪政体制。以野心对抗野心、以权力制约权力，便是三权分立宪政体制的核心。须知，分权是制衡的前提。理论上讲，互相制约的前提是三种权力都必须得到充分尊重，亦即，如果一种权力过于弱小，则难以达到对其他权力有效制约的目的。在美国的三权分立体制下，行政权力的充分运行是这种体制的应有之义，行政权力不像议会至上的英国那样受到压抑。然而，事实并非如此。在美国宪政国家建立之初，具体的制度安排并没有将立法、行政和司法三项权力置于平等的地位，而是过分夸大了国会的作用，抑制了政府的活力。可以说，早期美国的宪政制度安排并没有实现真正的三权分立。例如，华盛顿和早期的美国总统在执行职务时居然没有大量的职员可以调用，也没有专门的政策顾问，总统甚至自己出钱雇佣秘书，直到1857年国会才供给。[5]（P151）在制宪会议中，曾经有人提议设立一个国务会议作为辅助总统处理事务的机构，然而没有通过，制宪会议认为参议院应该有一部分行政权力，“参议院是总统最好的顾问委员会”[5]（P163）。美国的内阁也是在后来的行政实践中依习惯形成。政府职务的扩大与行政组织数量太少、行政权力太小形成尖锐的矛盾。这些矛盾是通过一个又一个行政改革方案才逐渐得以解决的。
　　从以上对英美国家早期的宪政体制的分析可以看出，在宪政国家诞生之初，英美国家在权力分配中过分关照了立法机关而忽视了行政机关。立法权力过分压抑和限制了行政权力，致使行政权力支离破碎，没有在管理国家事务中发挥应有的作用。自由主义国家观认为，政府应当尽可能少地介入或干预个人生活。实际上，此时的英美国家并没有从对专制恐惧的阴影中走出来，其对政府和行政权力的戒心挥之不去，对政府不抱太大希望。在英国，没有像大陆法系国家那样存在大量的行政权力。“大陆各国行政院是能运用极大的裁夺威权，英国的行政院必不能企及。”[3]（P232）行政权力在一个狭小的轨道里谨慎运行，大大减少了侵害公民权利的可能性，故而并没有对英国行政法的出现产生强劲的现实推动；而且，行政机关处在立法机关的高度监控下，因此基本不再需要另设一套法律制度来监督行政机关的活动。正因为这样，此时的英美国家不承认行政法。

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