美国开发落后地区的政府制度创新与政策供给
时间：2021-03-22 00:05:58 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]区域发展不平衡是当今世界许多国家普遍存在的一种现象，解决这一问题关键在于使落后地区尽快发展起来。本文以美国为研究对象，美国历史上是一个区域差距较大的国家，为了实现区域协调发展，美国政府积极进行制度创新并加大对落后地区的政策供给力度，从而较为成功地解决了区域经济发展不平衡的问题。
[关键词]美国 落后地区 政府制度创新 政策供给
区域发展存在差距是世界各国社会发展中普遍存在的一种现象，一些国家尤其是区域发展差距较大的国家，政府对解决这一问题都十分重视，并积极采取各种措施。本文以美国为研究对象，着重分析、评价其在开发落后地区方面的政府制度创新及政策供给的特点和作用，目的是吸取他们成功的经验，为推动我国的区域协调发展提供借鉴和启示。
一
美国历史上是一个区域差距较大的国家，依据其经济指标来划分，美国分为东北部、中北部、南部和西部。其中东北部和中北部也合称北部。北部是美国资本主义的发源地，这里气候寒冷，不利于农业耕作和作物生成，但是工业资源较为丰富，如煤、铁、木材以及水力资源等，因而成为美国最早的工场手工业的集中地。再加上其地处整个英属北美殖民地的东北端，比其他殖民地更接近于欧洲大陆和英国，因而在大西洋航运和贸易中居于有利地位，这就确立了该地区在全国经济发展中的领先地位，逐渐形成了完备的工业体系，巨大的商业规模，丰富的人力资源以及配套的基础设施。二战初期，这一地区面积占全国的15%，人口占全国的1/2，工业生产占全国工业生产的3/4。
西部和南部是美国经济比较落后的地区。从区域经济的观点来看，一部美国经济的历史就是从东往西、从北往南穿越的历史。美国建国以后，即开始了由东向西的扩张过程，仅仅几十年时间，就把疆界从阿巴拉契亚山山脉和密西西比河向西推进了1500英里，“西进运动”使成千上万的家庭来到西部。西部有大片土壤肥沃、适宜耕种的土地，再加上阳光充足，气候温和，十分有利于小麦和玉米的生长。为了鼓励更多的人来西部开发，美国政府制定了一系列法律，这就得使绝大多数西进移民顺利获得了土地，促进了农业的开发和更大量人口的西移。在农业的带动下，工业也发展起来。其中，采矿业的发展对西部开发产生了重大影响，一支专门从事采矿的劳工队伍开始形成，美国西部地区的制造业及其相关产业和服务业，也因之获得了发展的机会。根据美国联邦政府第12届国情调查局的报告，从1850年到1890年的40年间，美国制造业重心向西位移了225英里。此后，西部的交通运输业蓬勃发展起来，交通运输业的发展为西部工业发展提供了机遇和巨大的市场，打破了美国西部长期的封闭状态，把美国东西两大地域联结在一起，形成了全国性的大市场，促进了东西部之间物资和人才的双向流动。到二战后的30多年里，美国西部经济得到较快发展，一批具有一定规模和一定科技含量的大中型企业不断涌现。许多科学技术中心也分布在西部，电子技术研究和电子工业中心硅谷，就在西海岸旧金山附近。
美国南部自然条件得天独厚，但其经济发展水平却一直落后于其它区域。“南部由于其社会发展历程中充斥着奴隶制和种族隔离、战争失败、贫困、恐惧、愤恨及隔绝于其他地域的劳动力市场而成为美国的黑暗地带和边缘地带，成为工业化美国的一个农业区、丰裕美国的贫困区、自由美国的种族压迫区。”直到二战前，它仍然是一个以农业为主的、人民生活贫困的、充斥种族歧视的落后地区。二战以来，南部社会在经历着深刻的经济结构调整和政治变迁的同时，经济发展速度明显加快。到20世纪70年代中后期，南部作为美国阳光地带的核心区域而为世人瞩目。南部地区的经济现已形成6大支柱：农业综合企业、国防工业、先进工艺技术、石油和天然气生产、房地产和建筑业、旅游业。
经过二战后40年的变化，美国西部、南部的经济发展速度已快于东北部和中北部，区域差距已大大缩小。但是，东部经济发展程度、人均生活水平仍高于西部和南部，但是相比而言，美国被认为是世界上区域差距问题解决得比较好的国家。
二
正是由于美国较成功地解决了区域差距问题，因此美国解决区域差距的手段和举措就自然成了学者、政府官员关注的对象。有学者认为，美国西部的快速发展得益于其优越的自然条件和丰富的矿产资料、以及发达的教育水平。而南部经济在二战后的崛起则得益于联邦政府支出的扩大，特别是有利于南部的国防费用支出的结果。这种解释过于简单，西部优越的地理和气候优势古已有之，但在美国独立后的相当长时间内并没有显示出其优越性，而教育水平的发达与其说经济增长的动因，倒不如是经济增长中对知识不断追求的结果。而把南部崛起说成是政府大量资金的投入的结果也是不妥当的。虽然转移支付在一定时期能够刺激落后地区的发展，但是从长期来看，落后地区自我“造血功能”的形成，才是经济发展的持久动力。本文认为，美国无论是西部还是南部，其经济快速增长的关键都在于政府大量、有效的制度创新及政策供给，具体表现在以下几个方面：
第一，建立现代预算制度，集中更多的财力投向西部。20世纪20年代，美国已建立了一个高效的现代国家机器，这一时期被称作美国的“进步时代”。“进步时代”也是美国现代财政制度的成型期。在此之前，美国财政制度既杂乱又低效，民众根本无法对政府进行有效监督，结果腐败问题屡禁不绝，激起了人们的愤怒，这也成为改革的动力。在政府收入方面的改革，主要体现在开征个人所得税和公司所得税替代以前杂乱无章的税种。在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度。1921年，美国国会通过了《预算与会计法》，看似不起眼的预算改革对美国后来的政治发展产生了巨大影响。一方面，它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败，改善了政府与民众的关系；另一方面，它加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体运作效率。在改革政府财政的同时，美国政府下决心精简国家机构，削减政府开支，集中更多的财力投向西部。这一时期，西部农牧业获得了大发展，修建了一些重大的水利工程，汽车工业和石化工业也快速发展起来。20世纪20年代又被称为美国的“繁荣的年代”。
第二，通过财税转移支付政策支持西部和南部经济发展。财税政策是联邦政府援助欠发达地区的重要手段之一。美国政府实行倾斜的财政支出政策。具体做法是政府从经济发达的东北部、中北部征集巨额税收，通过财政支出的各个渠道，将相当一部分资金用于南部和西部的经济发展。据统计，1984年，联邦政府用于国内6995.28亿美元的财政支出中，南部占34.5%，西部占22.6%，东北部仅占21.6%，中北部占21.3%。美国政府还实行优惠的税收政策。二战后，美国南部、西部的税负始终低于东北部和五大湖地区。为了进一步激励资本向落后地区流动，联邦政府还扩大了州和地方政府的税收权。
第三，制定对落后地区公共产品投入的激励机制。联邦政府对落后地区公共产品的投入主要表现在：交通、教育、医疗卫生等领域。在促进交通业的发展中，联邦政府采取了“多铺路多得益”的政策，鼓励私人公司参加交通建设。1862年，国会通过了太平洋铁路法。按照法律，铁路公司建筑铁路，可以无偿取得铁路车站用地，免费取用国有土地上的木材和其他建筑材料；每修筑1英里铁路，拨给铁路线沿线左侧或右侧纵深10平方英里的土地。正是由于有了激励机制，到了1893年，美国成功地修建了横贯东西的5条铁路干线，这对于美国开发西部起到了重要的作用。联邦政府还加大对落后地区公路的投资力度。如1965年国会通过的《阿巴拉契亚地区发展法》，就决定在为期6年的时间里为该区域的公路建设提供资金8.4亿美元，1967年，国会又将公路资金增加到总额10亿美元。交通的便利，吸引了大量企业前来投资。在密西西比、南卡罗来纳和阿肯色的各农业县，制造业就业人数第一次超过了农业就业人数。与有形的交通设施相比，无形的信息网络建设也十分重要。美国落后地区与发达地区一样，能够平等地享受全国乃至全球的信息，这就为落后地区及时掌握各种经济、科技信息提供了便利。在教育投入上，20世纪60年代，联邦政府就将45%的教育经费拨给了人口不到全国1/3的西南部落后地区。州政府每年财政支出的85%用于从小学到州立大学的教育。联邦政府同时还提供再就业培训、信息和技术服务等。此外，联邦政府开支中还大量涉及落后地区的水利、医疗等公共设施。
