新公共服务视阈中的政党政府
时间：2021-07-02 20:00:09 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]新公共服务理论由于把提供服务仅仅限定在政府体系之中，因此也带有管理主义的深刻痕迹。事实上，作为产品的公共利益并不必然创造于政府的行政机构的服务，现代政府多是政党政府，政党政府的内在结构和功能的分化说明了政党必须通过政府才能行使公共管理乃至公共服务。在中国，建设服务型政府的过程就是以公共服务的价值重塑政党政府的结构与功能。需要强调政党的责任性与政府责任性的统一。
[关键词]政党政府；公共服务
[中图分类号]D03 [文献标识码]A [文章编号]1002-7408(2008)010-0027-03
行政组织的变革必然受到行政环境与内在机制的影响，一方面，行政组织改革是适应社会发展规律，促进经济发展的必然要求，另一方面，行政组织改革也是消除行政组织自身的种种弊端的重要途径。党的十七大提出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的要求，从而从外部和内部两个方面启动了我国行政组织的新一轮变革。笔者认为，在新的一轮政府变革中，如果要避免以往的政府改革的怪圈，就必须进行政党政府的配套改革，换句话说，建设服务型政府就是以公共服务的价值重塑政党政府的结构与功能。
一、民主与服务——新公共服务理论的功能要求
在对新公共管理进行系统的批判之后，新公共服务开始引起人们的关注。在登哈特夫妇为代表的行政学家看来，公共行政必须提供民主价值和公共服务，具体而言表现在七个方面：服务于公民，而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要有战略性，行动要有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人而不只是生产率。
应当说，单从一种行政学理论来看，新公共服务理论并没有太多的东西，从公共行政学、公共管理学乃至新公共管理学，行政学的理论就一直在民主和效率之间徘徊，当一种行政学理论出来之后，总有一种理论对其进行另外一种角度的检讨，这一点，亦为国内一些行政学者所诟病。其实，登哈特夫妇也承认，构成其著作理论核心的是两个主题：第一，促进公共服务的尊严和价值；第二，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。我们认为，这个主题已经为包括中国在内的许多国家的行政改革的实践所证实。
1 回归民主——公共服务的路径选择。虽然自由才是人类社会发展的终极目标，但是人民主权理论告诉我们，只有人民自己掌握了政府，才能掌握自身的命运；而同样，公共行政学理论也证明了，一个强大的政府的规模是难以计算的。因此，现代政府体制多是庞大的民主体制和庞大的官僚体制的结合，而这必然造成了民主与官僚之间的紧张。当新公共管理理论试图以企业家精神来改造政府并建立企业家政府时，民主同样与企业家政府之间产生了新的紧张。新公共管理解决了政府效率的问题，却在一定程度上牺牲了民主的价值，从而带来新的问题。但是企业家政府的理论本身并不能解决民主的问题，于是，一种新的替代理论——新公共服务理论从而有了它的学术市场。因此，新公共服务是对从公共行政到新公共管理的理论超越，从本质上讲，新公共服务不过是对民主价值的一种重复。
2 公共利益——公共服务的目标指向。自由社会首先要学会共同生活，共同生活就必须界定出公共利益。事实上，公共利益的界定至今仍然是一个学术难题，即使是看起来十分严谨的卢梭的公意，也往往为独裁政治所利用。公共利益首先是与公共生活相关的，由于民主政治只是多数统治与少数利益的统一，因此不难看出，多数利益更能体现公共利益的诸多特征与要素。具体而言，“公共利益意指符合社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同意志，让他们共同受益的那类利益。”与新公共服务理论相比，传统的公共行政学说确实在解决公共利益方面不够有力，而这也成为新公共服务理论超越传统公共行政理论的一大亮点。诚如夏书章先生所言，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”
3 公共组织——公共服务的功能保障。自威尔逊以来，行政学总是在政治与行政学科之间徘徊，这种徘徊尤其在后发国家尤其明显。在后发国家，依照里格斯行政生态学的观点，社会、国家、市场等诸领域都尚未分离，因此在这种行政环境的混沌中，把公共服务理论寄托在某一个特定的组织中是危险的。在这一点上，新公共服务理论陷入了困惑，而这种困惑是中国的学界必须加以明确的——是坚持单一组织的理想还是立足中国这一处于“过渡”社会的现实?我们认为，倘若对公共组织的边界不能加以区分的话，奢谈新公共服务是有缺陷的。我们认为，在后发国家，政党、社会组织甚至企业都有可能构成公共组织重要组成部分，而这其中，政党作为政治动员和政治管理的重要组织承担了公共服务的重要的内容。
二、政党政府与新公共服务理论的内在逻辑
在新公共服务的理论体系中，虽然民主的价值得到了高度的重视，但政府被重新置身于一个极其重要的地位。在新公共服务的理论体系中，政府不再仅仅是一个地位独特的掌舵者，而同时是公共事务的积极参与者。但把政府作为公共服务的核心最大的缺陷在于政府的公共服务的有效性取决于伦理层面，换言之，就是政府的伦理自觉决定了公共服务的质量。而这种呼唤有意无意地忽略了当代世界各国政党政府的政治现实。
1 政党政府是各国普遍的政治形态。政党进入政府并不必然标志着政党政府的产生。里查德·卡茨(R.S.Katz)指出，政府要称之为“政党政府”，必须满足三个条件：第一，根据政党的纲领，通过选举来选拔人员，由他们来制定政府的所有重大决策，或者政府的决策者由他们来任命并对他们负责。第二，如果存在“一党”政府，那么由执政党制定政策；如果存在联盟政府，则由各政党协商制定政策。第三，最高官员如内阁总理必须在本党内选择，并通过他们所属的政党对人民负责。全世界两百多个国家和地区，目前绝大多数实行政党政治，其中多党制国家有一百六十多个，政党政治决定着绝大多数国家内政和外交的基本走向。因此无论新公共服务理论承认与否，政党的价值取向与行为方式已经深刻影响着政府的行为，也自然影响着新公共服务理论所型塑的那种政府。同样，政党政府作为公共服务型政府的基本形态，本身也承受了公共服务的组织压力。
2 政党政府与公共服务并不冲突。现代政党一经产生就背负众多责难。但是从杰斐逊总统之后，政党政府已经不可分离。政党与政府在结构与功能互相补充，从而成为一种独特的政治形态——政党政府。但是需要指出的是，如果政党政府意味着政党与政府在结构上高度一致，或者如同美国联邦党人所认为的，他们自己就是政府，而不是一个政党；他们在十八世纪九十年代的历史将是在政府内部
