中国社会福利制度的改革与转型
时间：2021-06-13 00:03:30 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：改革开放以来，随着向市场经济体制的转轨，中国传统社会福利制度也进入了改革与转型期，即中国社会福利事业正在向社会化、现代化的新型社会福利制度迈进。通过一系列改革，中国社会福利事业获得了较快发展，职工福利逐步向其原本的性质、地位和功能回归，民政福利逐步由补缺型向适度普惠型转变，社区服务成为重要的具有社会福利性的服务行业。在我国，一个以国家、集体兴办的社会福利机构为骨干，以社会力量兴办的社会福利机构为新的增长点，以社区福利服务为依托，以居家供养为基础的社会福利体系正在形成。
关键词：社会福利；市场经济；职工福利；民政福利
中图分类号：C913.7；F129 文献标识码：A
文章编号：1000—5242(2010)03—0086—08
收稿日期：2010-02-26
基金项目：国家社会科学基金项目“新中国社会保障制度发展史”(07BJI039)阶段性研究成果
作者简介：宋士云(1966—)，男，山东阳谷人，聊城大学管理学院教授，博士。
在计划经济体制下，中国传统社会福利制度主要以职工福利和民政福利等形式为福利主体，呈现出明显的封闭的板块分割体系、“国家一单位”运行模式、补救性保障制度的特征。这种传统的社会福利制度依靠政府与单位(集体)的力量较好地解决了城乡弱势群体的生活问题，改善了城镇居民的生活状况，它发挥了特定时期特定的历史作用；但其内在的缺陷和不可持续性也是十分明显的，主要表现在制度的封闭运行，福利分配和工资分配相混淆所带来的非效率性。福利资源主要面向城镇居民而导致城乡福利资源分配的非公平性，等等。改革开放以来，随着向市场经济体制的转轨，中国传统社会福利制度进入了改革与转型期，即正在向社会化、现代化的新型社会福利制度迈进。回顾30年的改革历程，总结其经验与教训，必将会对今后的社会福利制度改革与发展具有重要的理论与现实意义。
一、职工福利的改革：由国家无偿分配的制度逐步向其原本的性质、地位和功能回归
20世纪80年代中期开始经济体制的全面改革是触及计划经济体制根本的一场革命。在这场经济体制变革中，市场竞争与市场价格逐渐得到确立，经济结构也日益走向多元化。在改革中，国家逐渐减少对国有企业的补贴并努力使其恢复成为自主经营的经济实体。这样，国有企业与非国有企业一样在市场竞争中寻求生存与发展的同时，也面临着破产的风险。一旦劳动者所在单位破产，其职工所享有的各种福利待遇也会随之丧失。因此，经济体制的变革，一方面，使城镇国有单位所面I临的生存的风险也成为职工及其家庭成员共同面临的风险，如果不对作为传统福利制度主体之一的职工福利制度进行改革，或者发展可以替代职工福利制度的社会化福利，那么国有企业改革不是无法实现其既定目标。就是无法避免巨大的社会风险。另一方面，经济结构的多元化作为经济体制改革的一个重要成果，使越来越多的劳动者进入到非国有单位就业，而非国有单位通常并不像国有单位那样提供全面而优厚的职工福利，其后果便是出现巨大的社会福利需求空洞，同时还出现了一个家庭中在非国有单位就业的成员分享着该家庭在国有单位就业的成员的福利，即当时俗称的“一家两制”。此外，当国有单位因支付职工福利所需费用而承担着巨大的社会负担时，非国有单位却可以不需要支付这种成本，这样两者便处于一种极不公平的竞争环境，因此是否提供职工福利和所提供职工福利的多寡直接影响着经济体制变革与市场环境改善。因此，在这种变革着的社会经济背景下，传统职工福利制度显然不可能适应不同职业、不同身份、不同阶层的社会成员的需要，如果不加以改革，其结局只能随着国有经济的收缩而丧失其本源功能。
在向市场经济转轨中，职工福利制度改革配合企业改革，主要沿着以下几种路径逐步展开。
1，理清工资与福利的关系，使部分职工福利转化为工资的一部分
在计划经济体制下，长期实行“高就业、低工资、高福利”的政策，工资正常增长机制未能形成，职工收入分配采取一种低工资收入与高福利待遇并存的形式。职工福利与企业的发展无直接关系，反而转嫁给政府和社会而成为政府和社会的责任。在计划经济体制下职工福利不是对工资的补充，而是与职TT资分配制度具有同等重要的地位，这说明职工福利的性质和地位已被异化。这种福利制度不仅直接影响了企业经营机制的转换，而且与市场化改革的目标相矛盾。它表现在以下几个方面。一是职工福利基金增长的软约束，导致职工福利超经济增长。在我国改革初期，为适应企业财务制度的变革，曾对职工福利基金的提取办法做了改变，即将企业福利基金与企业经营挂钩，企业效益好提取的福利基金就多，反之就少。这种做法，虽然把职工福利与企业发展联系在了一起，但在奖金制度的恢复背景下和攀比行为的驱动下，职工福利的增长速度大大超过了企业经济效益的提高速度，超出了企业的承受能力。二是企业职工福利基金出现了普遍严重超支的情况，影响了企业的生产发展。据全国总工会1992年对73家企业的调查可知，1991年出现职工福利基金超支情况的有66家企业，超支面为90.4％，超支率达102.4％。职工福利基金支出的巨大缺口，往往是通过挤占企业生产发展基金、流动资金、折旧基金和大修理基金、工资奖励基金来弥补的，这无疑对企业维持正常的生产和发展带来不利的影响。三是职工福利基金管理混乱。由于职工福利基金使用范围比较模糊，没有明确的、严格的规定，加上缺乏科学的管理，缺少必要的监督约束机制，致使职工福利基金“开支无边”，某些不属于职工福利范围的支出也列入职工福利基金开支。如有些地方和单位，独生子女补助费、各种不合理的接(招)待费、社会集资、摊派、罚款、赞助、城市改造、环境卫生费等均从职工福利基金中开支，而且所占比重逐年增加。因此，为解决上述问题，改革作为分配制度重要内容的职工福利制度，是与企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革相配套的重要举措，势在必行。
为了解决企业职工福利基金人不敷出，普遍严重超支的问题，1992年4月财政部发布了《关于提高国营企业职工福利基金提取比例，调整职工福利基金和职工教育经费计划基数的通知》，该《通知》规定从1992年5月1日起，将职工福利费由原来的按企业职工工资总额扣除副食品价格补贴和各种奖金后的11％提取，改为按职工工资总额扣除各种奖金后的14％从成本中提取；职工教育经费按同一口径的1.5％提取；将1985年以来国务院统一规定发给国营企业职工的各种副食品价格补贴，其中由企业福利基金负担的部分全部改为从企业成本中列支。为了解决职工福利基金管理混乱的问题，进一步理清福利、工资和保险三者之间的关系做出以下调整：一是把各种带工资性质的福利补助纳入工资分配范畴，提高职工福利收入的工资化、货币化程度。各种
