生态学视角下的乡镇行政机构改革
时间：2021-06-09 08:05:43 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
行政生态学的分析框架
行政生态学是20世纪60年代在西方行政学界兴起的一门以生态学的方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行政学分支学科，它要求对行政系统作整体的观察和精密的分析，作宏观研究和微观研究，从而正确地揭示行政这一主体生长和发展的规律，以从整体上把握行政过程和行政运行规律。行政生态学认为行政行为和它所处的生态环境是密不可分、互相依赖、互相影响的关系。王沪宁教授也说：“综观行政生态学之要旨，在于把行政系统视为一个有机体，有机体在生活过程中要受到生态环境的各种条件之制约和影响。”行政生态学不但研究各国所特有的传统社会文化以及历史等诸多生态因素对该国公共行政与管理的影响，而且也反过来探讨该国的公共行政与管理是如何影响该国的社会发展与进步的，换句话说它是研究公共行政与特定社会生态环境的相互作用机制的，一个国家制度的确立、社会的变迁，必然受其生态因素的影响。
所以，行政生态学与其说是一个理论学说，不如说是一个行政研究的特殊途径，即从生态学的研究途径来研究公共行政。运用生态学的方式方法来研究各种生态要素、行政环境对公共行政的影响，这不但是一个创举，而且是一个明智的认知途径。最早提出行政生态学思想的是美国学者高斯，但是使行政生态学成为行政学的一个分支学科的是里格斯，他的行政生态学在西方行政学发展史上占据着重要地位，用生态学的研究方法论打破了传统行政学抽象地以行政研究行政的禁锢。
二、乡镇行政机构改革的生态学分析架构
从20世纪80年代开始，为了适应社会主义市场经济的发展，中国先后在全国开展了五次行政机构改革，但是始终收不到良好的效果，无法达到改革初衷，改革依然存在很多困难。乡镇政府是我国五级政府的最后一级，乡镇的行政机构改革也是全国行政机构改革的最后一级。地方政府机构改革能否顺利完成，决定着国家行政管理体制和机构改革的最终成败。传统的改革方式是按自上而下的政策制定与执行的关系在进行，没有考虑到社会经济、文化等生态要素对机构改革的重要性。因为基层工作纷繁复杂，直接面向社会大众，上级机关并不能完全了解社会环境的变化之快，不能得到准确的基层信息，所以制定出的机构调整方案并不是完全切合实际。
在里格斯的理论中，他认为影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的，其中最主要的生态要素有五种，即经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治架构。在里格斯看来，经济要素是影响公共行政的第一位要素，其中的社会经济机制和生产力发展水平是影响公共行政模式的主要生态要素，传统农业社会、过渡社会和现代工业社会都有其对应的经济结构；社会要素主要是指各种社会组织，包括家庭和社团等；沟通网络包括社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通信和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段；符号系统是指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统；在政治架构里，里格斯认为政治和行政应该是分离的，遵循“政治-行政”二分法的观点，认为政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程，政治和行政各自承担着不同的职能，但二者其实是一种“功能依存关系”。
根据里格斯的行政生态学理论，由于其中的沟通网络和符号系统都涉及文化要素的内容，并且又因为社会和文化一直是密不可分的，所以我们把影响乡镇行政机构改革的生态要素分为经济生态要素、政治生态要素和社会文化生态要素，这些要素相互影响、互相交织，并且动态变化着，直接或者间接地影响着乡镇政府的行政机构改革。经济生态和政治生态是相互影响的，同时经济生态和社会文化生态也是相互影响的，另外，政治生态和社会文化生态仍然是相互交织影响的关系，并且这三种生态要素又分别或者组合起来影响着行政机构改革。本文后续的分析主要是围绕着这个分析框架、以上海市P镇的行政机构改革为例来进行阐述，从而为乡镇行政机构改革遇到的困难和问题提供一个从生态学角度解释的方式和方法。
三、P镇行政机构改革的生态学分析
1.P镇行政机构概况
P镇是上海市近郊M区的经济强镇。据2015年的统计数据，M区下辖一个工业区、四个街道和九个镇，P镇是其中一个经济发展水平比较高的镇。P镇行政区划面积为102.56平方公里，共有56个行政村，42个社区，2015年总人口为23.5万人。因为行政区划面积大，管辖事务多，人口多，所以P镇的行政机构和其他镇政府相比设置比较多，现在共有35个机构和单位，其中机关单位7家，区属事业单位7家，镇属事业单位13家和镇属公司制单位8家。
2016年3月到6月，笔者对P镇行政机构采用非介入式观察、半结构化访谈和问卷调查方法，就机构职能、领导班子结构和职责、科室分工与职责、業务人员工作环境、任职资格和业务量等方面开展不同形式的调查研究，结果发现P镇的行政机构改革存在以下问题：
（1）机构膨胀、人浮于事现象较为严重。调查结果显示，P镇的机构膨胀和人浮于事现象较为严重，制约和影响了工作效率。一是内设机构未能及时根据职能转变进行调整，导致一些部门内部出现职能已经消失但机构仍然保留的情况，增加行政成本，耗费行政资源。二是受到岗位吸引力与人员能力素质等多方面因素影响，现阶段P镇行政机构普遍存在人员胜任能力与岗位能力素质要求明显脱节的问题。三是人员配置不够精简，尤其是单位副职与内设机构副职因人设岗现象仍然存在，超额现象严重，尤其是单位副职领导超员严重且类型复杂。
（2）定岗定编存在缺陷，人与事不匹配现象严重。由于人员定岗定编不够规范，导致人力资源配置不够合理，人手不足与超编压力并存，人员与岗位专一性不足，事有人干与有人干事之间不协调。具体表现为：一是事多人少，很多部门工作量大，但是人员配置少，加班加点现象较为常见；二是事少人多，部分岗位上工作任务相对简单，工作量不大，但现有人员较多，形成了人力资源的浪费；三是实际有效的工作人员少，有些部门人数和工作量之间相匹配，但因工作能力、工作积极性、年龄、身体状况等因素，实际有效的工作人员数量偏少，也无法按照岗位职责要求完成工作。
