工伤认定，能让“无证驾驶”走开吗
时间：2021-05-13 00:03:48 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
案例回放
2006年9月，某公司职工李某无证驾驶无牌照两轮摩托车下班途中与汽车相撞，造成四级伤残。公安交通部门出具的《道路交通事故认定书》认定：汽车驾驶员负事故全部责任；李某不负此事故责任。李某向区劳动和社会保障局申请工伤认定，但该局认为：李某下班途中虽受到机动车伤害，因无证驾驶，属于《工伤保险条例》（以下简称《条例》）第十六条第一款“犯罪或者违反治安管理的”，不予认定工伤。复议机关也维持了上述决定。李某不服，于是提起行政诉讼，一审法院审理后认为：李某受伤与其违反《道路安全法》的违法行为没有法律上的因果关系，符合《条例》第十四条第（六）项“在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤”的规定，于是撤销不予认定工伤的决定，责令区劳动和社会保障局重新作出工伤认定。
区劳动和社会保障局认为：无证驾驶属于违反治安管理的行为，不能认定工伤，提起上诉。中院审理认为李某无证驾驶属于违反交通管理的行为，而非违反治安管理的行为，而且违法行为与其受到伤害没有必然因果关系，李某的伤害应当认定为工伤。终审判决：驳回上诉，维持原判。但这个判决结果引起了区和市劳动和社会保障局的强烈不满，认为法院判决错误。
对于《条例》第十六条“违反治安管理”之理解和法律适用，直接关系当事人的工伤认定，工伤认定行政机关和法院存在分歧，影响着当事人利益的实现。其实，这个案例引发的争议焦点主要有三个：一、无证驾驶是否属于“违反治安管理”？二、工伤认定部门如何判断某一行为是否属于违反治安管理的行为？三、违反治安管理之行为和伤害事故之间应否具有因果关系？
无证驾驶是否“违反治安管理”
1996年劳动部《企业职工工伤保险试行办法》第九条规定“违法或犯罪行为造成负伤、致残、死亡”不应认定为工伤。劳动和社会保障部办公厅《关于无证驾驶车辆发生交通事故是否认定工伤问题的复函》[劳社厅函(2000)150号]指出：“无证驾驶车辆违反了《治安管理处罚条例》、《道路交通管理条例》的有关规定，是违法行为。依据《企业职工工伤保险试行办法》第九条关于违法或犯罪行为造成负伤、致残、死亡不应认定为工伤的规定，对于因无证驾驶车辆发生交通事故而造成负伤、致残、死亡的，不应认定为工伤。”所以对于上下班途中受到机动车伤害的，只要是职工无证驾驶，工伤认定部门根据上述规定都作出不予认定工伤的决定，这也是劳动和社会保障局裁决本案时的主要法律依据。
2004年1月1日生效的《工伤保险条例》规定了认定工伤和视同工伤的条件以及排除认定的情形。《条例》第十四条第（六）项规定“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”，为工伤认定之法定事由。第十六条第（一）项规定“因犯罪或者违反治安管理伤亡的”为工伤认定之排除事由。工伤认定机关认为无证驾驶是违反治安管理的行为，根据《条例》不能认定工伤。
交通管理包括维护道路交通安全和交通秩序。道路交通管理包括对车辆的管理、对道路的管理、对人员的管理、对乘客和行人的管理等，在过去，我国《治安处罚条例》第二十七条规定违反交通管理的行为（包括无证驾驶）应当受到治安管理处罚。《道路交通管理条例》第七十三条和《道路交通事故处理办法》第二十四条都规定违反交通管理处罚的依据是《治安处罚条例》，所以在上述法律中无证驾驶应当认定为违反治安管理的行为。
如果以此断案，无证驾驶的李某真的是无法被认定为工伤了。但问题是，2004年5月1日起施行了《道路交通安全法实施条例》（以下简称《实施条例》），它的第一百一十五条规定：《道路交通管理条例》和《道路交通事故处理办法》同时废止。此后违反交通管理的行为应当适用《实施条例》和《道路交通安全法》的法律规定。
同样于2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》的第七章规定：无证驾驶属于违反道路交通安全的行为,而《实施条例》第一百零二条规定：违反交通管理的行为依据《交通安全法》和《实施条例》的规定处罚。
我们知道，《道路交通安全法》与《治安管理处罚条例》之间为特别法和普通法的关系。按照法理以及《立法法》确立的“特别法优于普通法”的法律适用规则，违反交通管理的行为应当适用《交通安全法》，因此，违反交通管理的无证驾驶行为就不属于违反治安管理的行为。
那么什么是“治安管理”呢？它旨在维护国家安全和社会治安秩序，对妨害公共安全、侵犯他人人身权利、侵害公私财物等行为进行管理。2006年3月1日《治安管理处罚法》生效，《治安管理处罚条例》同时废止。在《治安管理处罚法》中，违反道路交通管理的行为明确地被排除在外，无疑再一次明确“治安管理”不包括“交通管理”，无证驾驶也就不属于违反治安管理的行为。
司法实践中，有些法院似乎意识到此法律的适用问题，已经生效的山东省东营市东营区法院（2005）东行初字第4号行政判决书认为：“《道路交通安全法》生效后，再把违反交通管理的行为作为违反治安管理的行为已经没有法律依据，二者的处罚不能混淆和等同。”这份判决书无疑传递着这样一个关键的信息：无证驾驶违反的是交通管理而不是治安管理。但遗憾的是，对于无证驾驶，全国绝大多数工伤认定机关仍旧认为是“违反治安管理”的行为，从而排除工伤认定。
对于违反交通规则能否认定工伤的情形，上海市劳动和社会保障局福利保险处有关领导解释，这是《工伤保险条例》制定过程中的一个漏洞，随着《中华人民共和国治安管理处罚条例》升格为法律，《治安管理法》将更为人性化，这个问题也将得到解决。目前，上海市劳动和社会保障局会同上海高院根据立法原意对这个问题作出解释，上下班途中的机动车道路交通事故原则上应认定为工伤，除非出现醉酒导致伤亡或者自残自杀等情形。
2004年12月，国务院法制办公室指出：“职工在上下班途中因为违章受到机动车伤害的，只要其违章行为没有违反治安管理的，应当认定工伤”，也暗含此意。
工伤认定如何判断“违反治安管理行为”
大多数工伤认定机关认为：某一行为，只要公安机关在正式法律文书中明确其性质属于《治安管理处罚法》所规定的处罚的行为，劳动保障部门就应认定当事人具有“违反治安管理”这一排除工伤事由。也就是说，在交通事故中，工伤认定机关只要根据《道路交通事故认定书》等法律文书确认有无证驾驶之情形，工伤认定部门就可以直接援引这种事实作为工伤认定的依据。这种观点在一些法官发表的文章中也得到了支持。
但根据我国《行政处罚法》等法律规定，治安管理处罚机关是公安机关，是否违反治安管理应当由公安机关的治安处罚决定来判断，工伤认定机关是无权自行认定的，这是由行政职权法定原则所决定的。
法律实务中，工伤认定机关认为《交通事故认定书》属于行政处理决定，应当具有法律效力，所以可依据它作为认定违反治安管理的依据，这属于一种认识上的错误。
那么具有法律效力的文书是什么呢？《道路交通安全条例》和《道路交通事故处理办法》规定：《交通事故责任认定书》是具有法律效力的行政文书，具有执行力和既定力。而上面我们所说的《交通事故认定书》是公安交通管理部门对交通事故案件进行勘察、调查后的专业性极强的结论，是当事人发生交通事故的基本事实和证据的集中体现，其作用是让当事人知道自己发生交通事故的基本事实。换句话说，《交通事故认定书》仅证明当事人发生交通事故的事实本身，而不是对交通事故案件作出的行政处理决定。《交通事故认定书》和《交通事故责任认定书》虽然只有二字之差，其性质却迥然不同。
