地方人大人事任免等类决议备案与规范性文件备案的区别分析
时间：2021-04-05 20:03:46 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
2006年8月27日通过的监督法，将“规范性文件的备案审查”列为人大常委会开展监督工作的重要内容，明确县级以上地方各级人大常委会有权审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议决定。但地方人大及其常委会有关人事任免、代表罢免、审议工作报告、批准预算决算的决议决定，应否作为规范性文件向上一级人大常委会报备的问题，一直有不同看法和做法。本文试图结合江西省人大常委会规范性文件备案审查工作实务，就相关问题进行探讨。
一、江西省各级人大常委会监督工作实务中，一直将市、县（区）人大及其常委会和乡镇人大有关人事任免等的决议决定，作为规范性文件向上一级人大常委会备案
据介绍，江西省2008年制定《江西省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》时，考虑到规范性文件备案审查是项处于起步和摸索阶段的全新工作，国家层面对规范性文件界定不明确，就将市、县（区）人大及其常委会和乡镇人大作出的决议决定，全部纳入规范性文件备案审查范围[1]。
近年来，江西省各级人大常委会规范性文件备案审查工作实务中，也一直将下一级人大及其常委会作出的决议、决定全部纳入备案范围。2015年度，江西省人大常委会共收到报备的各设区的市人大及其常委会决议、决定174件[2]。其中，有关人大常委会、“一府两院”工作报告类44件，占25.29%；有关批准预算决算类38件，占21.84%；有关人大专门委员会机构设置类1件，占0.58%；有关人大及其常委会和“一府两院”相关人员职务任免、罢免（含人大代表辞职、罢免）类45件，占25.86%；有关许可对人大代表采取强制措施类7件，占4.02%；有关重大民生工程建设、与撤县设区相关的政权机构名称等重大事项类2件，占1.15%；有关人民代表大会会议召开类16件，占9.20%；有关国民经济和社会发展计划类14件，占8.04%；涉及公民、法人和其他组织权利义务，可反复适用具有普遍约束力的文件7件，占4.02%（主要是加强法院执行工作的决议，人大常委会专题询问办法，确定“市树市花”的决定，还贷周转金管理等）。
二、江西省备案审查条例出台后引发的新困惑
2015年7月征求意见的《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案征求意见稿）》第三条，曾拟设第二款明确“有关内部工作管理制度、人事任免和奖惩决定以及向上级机关的请示、报告等文件，不属于本条例所称的规范性文件”。但该条例草案2015年9月提交一审时，就已删掉前述第二款内容，最终通过的法规文本中也未再规定该内容。江西省第十二届人民代表大会常务委员会于2015年11月20日通过的《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第三条，仅有规范性文件定义，即“本条例所称规范性文件，是指本行政区域内涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力并可以反复适用的文件”。
有关人事任免、代表罢免、审议工作报告、批准预算决算的决议决定，都是针对个案事项或特定事项所作，显然不属“涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力并可以反复适用的文件”。但是，最終通过的《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，删掉了其草案征求意见稿中“有关内部工作管理制度、人事任免和奖惩决定以及向上级机关的请示、报告等文件，不属于本条例所称的规范性文件”之内容，此立法背景让人对立法本义产生困惑。对于市、县（区）人大及其常委会和乡镇人大有关人事任免、代表罢免、审议工作报告、批准预算决算的决议决定，也一直未见江西省人大常委会法工委明确将其排除在规范性文件备案审查范围之外。
三、地方人大及其常委会有关人事任免等的决议决定，应当不属监督法第五章要求备案审查的规范性文件
我国宪法赋予人大及其常委会的主要职权，一般被归纳为：立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权[3]。这四权又可概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、重大事项决定权和人事任免权；二是监督权。监督权的实现，离不开立法权、重大事项决定权和人事任免权的行使。同时，监督权又是行使立法权、重大事项决定权和人事任免权的前提和条件。没有监督权，人大及其常委会的其他权力就难以行使和落实[4]。各级人大常委会监督工作的主要内容，分为工作监督和法律监督两类。工作监督，是指通过听取和审议“一府两院”专项工作报告、听取和审议国民经济和社会发展计划及预算的执行情况报告、对法律法规实施情况组织执法检查等方式，对“一府两院”的工作进行监督。法律监督，是指通过对规范性文件的备案审查，维护社会主义法制的统一[5]。
实际上，监督法就监督内容和监督方式进行制度设计时，对人大及其常委会的立法权、重大事项决定权和人事任免权是有所对应的。监督法有关“规范性文件的备案审查”之第五章，应当是对人大及其常委会立法权落到实处的保障，其备案审查对象应当是具备普遍约束力、可反复适用的文件，以保障宪法、法律、法规的权威，维护国家法制的统一和尊严。针对重大个案事项、人事任免等所作的不具有普遍约束力、不可反复适用的决议或决定，应当不属于此章规定的备案审查对象。
其实，中国人大网刊载的《法律释义之中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，就认为该法第五章所称“规范性文件”，是指除宪法和法律以外的以下两类文件：一类是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章；另一类是上述文件以外的，由国家机关制定的涉及公民、法人和其他组织的权利义务，普遍适用的文件[6]。市、县（区）人大及其常委会有关人事任免、代表罢免、审议工作报告、批准预算决算等的决议决定，不具有普遍约束力、不可反复适用，因此，不属于监督法第五章要求备案审查的规范性文件。
四、下级人大及其常委会有关人事任免等的决议，属其上一级人大常委会应依照宪法、地方组织法予以监督的事项
