全国单项体育协会的行政法律地位研究
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摘要：在对全国单项体育协会法律性质分析的基础上，依据行政主体资格认定的法律标准，认为全国单项体育协会具备行政主体资格，属于行政主体的范畴；依据行政法理论，行政主体依法实施行政管理事务的活动才是行政行为，行政行为具有区别于非行政行为的法律特征，根据不同的标准行政行为又可以分为不同的类型,具备行政主体资格的全国单项体育协会依据《体育法》和《反兴奋剂条例》所行使的管理本项目的某些具体行为属于公共行政行为，在处理这些具体行政行为中全国单项体育协会当然地取得相应的行政法律地位，因此，当行政相对方对处罚不服而提起行政诉讼时，全国单项体育协会应当作为被告参与行政诉讼。
关键词：竞技体育；全国单项体育协会；行政主体；行政行为；法律地位
文章编号：1008-4355（2011）02-0115-09
收稿日期：2011-01-05
作者简介：彭昕（1972- ），男，重庆潼南人，四川外语学院副教授，教育学硕士；周小敏（1964- ），男，四川崇庆人，西南政法大学副教授；罗雅莉（1977- ），女，四川达州人，西南政法大学讲师。
中图分类号：DF36
文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2011.02.18
随着对中国足球协会组织管理的各类比赛中的“假球”、“黑哨”、“赌球”等案件的司法调查逐步推进，有关协会高层领导的贪污腐败问题也浮出水面。面对千疮百孔的中国足坛，人们不禁深思：全权负责国家足球运动管理职责的中国足球协会到底怎么了？究竟是什么原因导致曾经风光无限的中国足坛混乱到如此地步？始作俑者难道是对其缺乏法制监管吗？其实早从1999年“广州松日诉中国足协案”到2001年“广州吉利诉中国足协名誉侵权”和长春亚泰足球俱乐部对中国足球协会提起行政诉讼案例中，在这三起案例中，法院均以不符合受理条件而不予立案。迄今为止，仍无对全国单项体育行业协会诉讼的先例。国人似乎看出中国足球协会属于“法外桃源”。一直以来，中国足球协会也就取得了没有任何监督与约束的高度行业自治权。这从其章程中也可以看出。然而，失去监管与制约的权力一定会走向异化。“人性有一弱点，就是要受权力的诱惑”［1］。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［2］也就是说，任何权力都必须接受监督与约束才能规范化。因此，本文认为正是这种无限行业自治权使得中国足坛堕入深渊而难以自拔。
目前，我国对体育纠纷的司法审查还比较慎重，尤其是对全国体育行业协会提起的行政诉讼还存在着疑问，对其行政法律地位的认定在法律理论界还未取得一致意见。那么，究竟该如何依法规治中国足球协会的管理行为呢？如何才能使形如中国足球协会的各个全国单项体育协会的管理行为规范化呢？由于目前尚不存在对全国单项体育协会的社会地位与法律地位进行明确定性的法律法规，在司法实践中，法院仅将各个全国单项体育协会对其会员及其注册俱乐部与运动员的管理行为认定为纯粹的行业自律行为而不予干预。但是，我们知道全国单项体育协会并不是其会员及其注册俱乐部与运动员自发成立的其对会员及其注册俱乐部与运动员的各种具体管理行为的法律依据也来源不一。因此，首先应当从现有法律中寻找确立全国单项体育协会法律地位的依据，以明确其权利与义务以及所应当承担的法律责任，从而使其职权与职责协调一致，并进而维护利益相关者的合法权益。
1. 全国单项体育协会的法律性质认定
我国的行业协会是随着政府转变职能，由政府主管部门组建的，在政府的授权委托下，承担部分行业管理职能的同业公会组织，故有的学者将其称为体制内的行业协会［3］。全国单项体育协会就是借鉴全国工商联的同业公会组织形式而来，其宗旨是要成为体育行业成员自愿组成并隶属于中华全国体育总会的民间自律的体育行业组织。但是，在1990年代初期，与其他经贸工商行业协会一样，我国体育行业的管理体制改革中所建立的各全国单项体育协会是从体育管理体制内生成，并自上而下所组建，这就使得全国单项体育协会带有浓厚的“官办”色彩。具有这种色彩主要源于两点：其一、改制初期，市民社会体育力量薄弱；其二、我国建立的社会主义市场经济的特点是国有经济比重大，国家宏观干预强，这种混合经济与社会主义市场经济模式更适合建立“官办”性质的行业协会。也就是说，我国体育行业协会作为国家体育总局的延伸机构而具有“官民二重性”，这就体现出其与成员之间的关系是一种特殊的法律关系：行政职能管理与行业自律管理相结合。
在国务院进行机构改革与行政分权过程中，多个部委被改制为行业总会，其中国家体委也改称国家体育总局（全国体育总会），并下设各项目运动管理中心（总局直属事业单位）暨全国单项体育协会。起初对体育管理体制改革的最大成果就是将行业协会制引入体育领域，在国家与体育社会之间有了中介组织起协调作用。各全国单项体育协会根据法律与体育行政机关授权，依据协会章程对本项目在全国范围内实行自律管理。但是这种自律管理权并不是来自管理对象的集体授权（此点将在下文有关《章程》的性质中阐述），而是源于法律法规的规定。又由于全国单项体育协会与其项目运动管理中心是“两块牌子，一套人马”，因此对其法律性质的认定在理论界与实务界一直众说纷纭、莫衷一是。
我们知道，全国单项体育协会在各自章程的总则中均将自身定性为具有独立法人资格的全国性、非营利性的体育社会团体。这是《社会团体登记管理条例》（1998年10月）的统一管理规定，是国家对体育社团的“法人”地位的界定。相对于自然人而言，这种“法人”具有“拟制人格权”。据《法学词典》（上海词典出版社2009版 ）的定义：法人是自然人的对称，是具有独立民事权利主体资格的社会组织。其特征为：按照法定程序设立，有一定的组织机构和独立的财产，依法独立享受民事权利和承担民事义务，并能以自己的名义在法院起诉和应诉的社会组织；是相对于公民而言的又一民事法律关系主体。另外，依据《刑法》第30条的规定，法人（单位犯罪主体之一）如果实施了具有社会危害性、并为刑法所禁止的行为，能够成为犯罪主体。因此全国单项体育协会在民事法律关系与刑事法律关系中的权利与义务已经清晰。但是，全国单项体育协会这种体育社会团体法人在行政法律关系中的权力与义务究竟该如何定性却不甚明了，在有关立法与司法过程中至今也未有明确答案。
由此观之，全国单项体育协会这种社会中介组织的产生与发展对我国传统的行政法理论提出了下述问题：全国单项体育协会能否进入行政法规范与调整的范畴？全国单项体育协会对本项目进行管理的权力是不是一种公共行政权？全国单项体育协会是否具有行政主体资格？全国单项体育协会通过制定相应的规章制度来对本项目实行管理，那么这种规范是否具有公共政策的效力呢？当其管理相对方对全国单项体育协会行使公共管理权的行为不服时，能否以全国单项体育协会作为被告提起行政诉讼？而行政职权与行政职责相同一的原则要求全国单项体育协会在行使公共管理职能的同时，也应当承担起相应的公共法律责任，那么当其失职时应该承担何种责任？目前国内理论界与实务部门就以上问题并未取得一致意见。由于全国单项体育协会的法律性质具有多重性，因此在具体案件处理过程中，关键性的问题不是看全国单项体育协会的章程做了什么样的规定，而在于其实施了什么样的行为，以及该行为最符合我国法律体系中哪个部门法调整对象的特征，从而以该部门法对其适用。本文拟从公共管理职能角度对以上问题进行探讨，分析全国单项体育协会的行政主体地位的获得及其具体行政管理行为的法律定性问题，希望能为全国单项体育协会的行政法律地位作出合理解释。
