当前我国农村产权制度改革存在的问题及对策研究
时间：2021-03-24 16:07:36 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
〔内容提要〕 农村产权制度改革是我国农村改革中的一项重要内容，我国的农村产权制度在改革中存在着法律、政策的制约，土地流转困难；确权颁证困难多、工程大；集体经济组织界定不清，集体建设用地流转不规范；农民权益难以保障、权和利难以匹配；配套政策不完善、改革阻滞不前等问题。为此，必须完善既有法律和政策、加快确权颁证进程、建立城乡统一的建设用地市场以及改革城乡二元经济制度。
〔关键词〕 农村产权制度改革 集体经济组织 农民权益
一、产权及产权制度
关于产权，学术界一直没有一个确切的定义，西方一些著名的经济学家对产权做了不同的解释。德姆塞茨（1989）从产权的功能来定义产权，认为“产权是一种社会工具。它之所以有意义，就在与它使人们在与别人的交换中形成了合理的预期。”诺斯（1991）则从行为性的角度来研究产权，他认为“产权本质上是一种排他性权力。”英国学者巴泽尔（1997）从法律角度理解产权，认为它是“人们对不同财产的各种产权包括财产的使用权、收益权和转让权”。巴泽尔认为产权不仅是一种权利，更是一种制度规则，是人们用来确认资产权利的一种方式。产权经济学大师阿尔钦（1987）认为“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用的权利。”菲吕博腾和佩杰维奇（1994）对产权的定义更具有借鉴意义，他们指出产权的本质是人与人的关系，并把产权视为一种经济性质的权力，是人们在使用资产过程中发生的经济、社会性质的关系。总的来说，产权可以描述为每个人对资源的占有、使用、收益和处分的权力，而产权制度则可以描述为关于财产权利划分的规则和人们行使财产权利的行为准则。
农村产权制度是调节农村各种财产关系的制度总称，由于农村最重要的资源是土地，最突出的经济特色是集体经济，因此农村产权制度的核心是农村土地产权制度和集体产权制度，主要包括农村土地管理和经营制度、集体资产收益分配制度等，主要产权权能包括所有权、承包权、經营使用权、收益权、分配权等多项权利。
二、农村产权制度改革中出现的问题
（一）法律、政策的制约严重，土地流转困难
当前我国许多法律、政策都对农村产权权能形成了制约，导致生产要素难以自由流动，农村土地流转受到限制。首先是法律上，如《土地法》《土地管理法》《物权法》《担保法》《土地承包法》等。《物权法》（第124条）和《担保法》（第184条）规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山、农村房屋等集体所有的土地使用权不得抵押。”这部分的土地作为农民生产生活的保障，其所有权和使用权不能抵押。《土地法》规定：“集体土地不能出让、转让或者出租用于非农业建设”，明确规定了农村的集体土地不能用于转让或出租。其次是政策上，1997年国务院发文，规定“农村住宅不得向城市居民出售，城市居民也不得占用农村集体土地建住宅。”2004年国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地”等。在这诸多的法律和政策的约束下，农村的土地流转受到了严重制约，农村产权的融资功能大大减弱。
（二）确权颁证困难多、工程大
土地确权指的是在法律政策的规定下确定某一范围内的土地的所有权、使用权和其他权利的过程。在确权的过程中，首先要考虑土地所有权的权属问题。在我国，法律规定，农村的土地所有权归集体所有，但是集体到底指的是谁，范围是什么，却没有明确的界定。其次是土地的承包经营权问题。在此之前，要明确有多少土地，又有多少人要参与分配这些土地。我国的土地分配形式有两种，一种是按土地的产量来分，另一种是按家庭人口来分，新时期要选择何种方式进行分配，如何做到两者之间的协调。此外，经过多年的发展变化，耕地、宅基地等土地资源的边界已模糊不清，权属争议大。再加上农村人口流动，新出生人口增多，现已出现人多地少的局面，要如何在确权过程中做到公平公正。确权颁证是一项繁琐复杂的工作，工程浩大，要如何快速、高效的做好确权颁证，这些都是亟需解决的难题。
（三）集体经济组织界定不清，集体建设用地流转不规范
我国的《宪法》《物权法》《民法通则》《土地管理法》等多部法律都明确规定农村土地属于集体所有，并规定乡镇、村民委员会以及村民小组为农村集体土地所有权的代表。但是，法律并没有对这三个所有权代表进行分级和所有权范围的划分。这种所有权安排违背了产权的排他性原则，进而导致产权主体混乱以及三级所有者之间的土地权益纠纷。近年来，全国各地都在开展集体建设用地使用权的流转，这对农村经济的发展和农民收入的提高都有着积极的作用。但因为集体经济组织界定不清以及缺乏合理的规划，土地流转几乎都是在无序的状态下进行，所以一些问题逐渐涌现出来。一是集体建设用地的无序流转，使得政府对土地市场的调控能力被削弱，建设用地的供应总量难以得到有效控制，这将会破坏土地利用的整体规划。二是耕地保护受到破坏。某些地方政府或集体经济组织在利益的驱使下，在未经批准的情况下私自转让、出租耕地用于非农业建设。耕地逐渐减少，严重威胁我国的粮食安全。三是收益分配关系混乱。由于缺乏相应的法律法规或政策的约束，集体建设用地流转过程中监管不完善，土地的市场价值得不到充分的显现，农村集体和农民个人的利益都得不到有效的保障。
（四）农民权益难以保障、权和利难以匹配
农村改革的根本目的是促进农村经济的发展，提高农民的生活水平。所以农村改革的主体是农民，改革的成果要切实落实到广大农民头上，然而事实却并非如此。就农村产权改革来说，农民应该享有分享地租的权益和占有土地资本化权益的权利，如果农民没有享有这两个权益或者对这两个权益没有主动权、话语权，就没有做到保障农民在农村改革中的主体地位。实际情况是如何呢？从农地使用权来看，农民虽然拥有土地的承包经营权，但是基层政府和集体经济组织作为土地的发包方可以指定土地的具体用途，农民的自主权很容易受到影响。从集体建设用地使用权的流转来看，获取的收益多数用于公共支出，部分由于管理不规范出现而流失，剩下的才会分配给农民，农民获得的只是很少的一部分，农民权益难以保障、权和利难以匹配。在这场农村产权制度改革中，采取什么样的机制来减少政府或其他集体经济组织借公共利益之名来侵害农民的权益，切实发挥农民的主体地位，是我们将要面对的一个重大问题。
