我国公共服务外包过程中政府失责问题研究
时间：2021-06-07 20:03:38 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：文章基于责任政府理论视角，对于政府责任进行概念界定，结合我国政府公共服务合同外包过程中政府责任缺失的现状，分析我国由于政府角色界定错位、法律法规不健全、监管问责机制不完善以及行政人员伦理道德意识浅薄导致我国政府失责现象。文章从政府市场关系、法制建设、供给主体多元化、监管问责机制以及职业伦理角度对政府失责现象进行路径改革。
关键词：公共服务外包;政府失责;监管问责机制;职业伦理
公共服务的需求和供给一直是公共行政学关注的核心问题和现实问题之一。鉴于公共物品所独有的非竞争性和非排他性，在20世纪80年代以前的传统的政府管理模式中，公共服务的生产和供给一直是由政府部门进行输出。然而，传统的公共产品的生产供给方式也随之带来公共产品供给低效等负面现象。现代政府摒弃传统的政府直接生产和输出模式，开始寻求新的制度模式，公共服务合同外包制度作为政府提供公共服务的一条全新的制度途径而在英、美、瑞典等西方公共部门首先采用。但是，在政府实施服务外包的过程中，新问题的产生也不可避免。
由于对公共服务外包和公共物品的属性的不当理解，我国在公共服务合同外包的实践历程中，借由公共服务外包之名逃逸政府责任以及政府监管困境层出不穷。承包商通过与政府签订合同依法获得生产公共服务的代理权，而政府部门则成为被代理人，退居幕后。政府部门不再直接与社会公众面对面，而经由承包商直接接触需求者，由此而给人造成一种政府并非直接责任主体的假象。实则，政府在对承包商的错误选择、监管缺失、不当管理等都有可能影响公共服务的供给，由此引发公众不满和政府角色缺失，进而导致政府公信力下降，严重影响社会稳定。公共服务外包是政府期望通过市场化的方式更高效地满足公众的产品需求，从角色上看，政府將服务承包出去，由服务的生产者变成购买者和安排者，然而，这并不意味着政府片面地将公共服务的责任也一并转移给社会组织。因而，为保证公共服务外包能够有效发挥其在降低公共产品成本、改进公共服务质量上的优势，深入分析并采取行之有效的保证政府责任发挥的路径亟待完善。
一、政府责任的基本概念分析
英国哲学家鲁卡斯在对责任进行阐释时，谈到“责任”在诸如伦理学、政治学等领域中被广泛运用，并且各自包含的意义区别很大。在公共管理学的学科领域中，探讨以政府为研究对象的责任概念的界定，即政府责任，诸如张成福对政府责任的界定从三个层面上，首先，从最广义的社会回应性出发，政府责任要求政府能够及时、公平、有效地响应和实现公众的需求;其次，从广义的社会义务出发，政府负有法律规定和社会要求的职能，包括组织部门及公务员个体要自觉履行自身的职能和义务;最后，从狭义上政府的法律责任出发，政府责任意味着对拒不履行职能和违法滥用职权的政府部门和公务员进行法律层面上的问责及制裁。
基于以上对政府责任的界定的理解，通过结合责任政府理论，本文将从四个角度对公共服务合同外包过程中政府责任进行界定：首先，政府强调民主责任，它要求政府具备能够监督和评估承包主体的能力和供给过程，并允许和吸收公众参与到监督和评估过程中;其次，政府负有法律责任，政府需要对公共服务合同外包的相关内容进行法律意义上的确认，并且有权对于越权行为进行惩治;再次，政府承担公共责任，政府应当及时、公平、高效地回应公众对公共服务的需求;最后，政府拥有伦理责任，组织及其行政人员在外包过程中拥有一定的权力，意味着他们也有相应的职能与义务，在进行公共服务外包过程中如若出现渎职及违法等现象时，必须依法承担相应的法律责任。
二、政府失责问题的原因分析
（一）政府自身角色界定错位
政府在公共服务外包中，政府无法清楚界定自身在公共服务供给过程中扮演的角色，故而难以明确政府责任。首先，政府仍保持原有的传统思想，无法将自己从公共服务的垄断者的角色中摆脱出来，过多的利用行政等手段插手市场问题，这种角色定位直接导致了公共服务外包成为一句空话，大大减少政府与社会组织间的合作，从而变成了单一主体经营。其次，政府无法有效界定外包服务的范围，这种对提供范围的不确定性难以保证对公众需求的有效回应性，使得公众对政府的公信力提出质疑，政府责任受到冲击。最后，在政府将公共服务的生产职能移交给企业或社会组织活动中，并主观上认为其在公共服务供给领域的承担的角色任务已经卸载，政府没有动机对公共服务的供给进行监管以及制定相关规则，直接或间接地导致私营部门在服务过程中产生欺诈、腐败和降低服务质量等谋取自身利益的不正当行为，无法确保合同外包的成效得到发挥。
（二）相关的法律法规不健全
为保证公共服务外包的合法顺利有效进行，我国已经制定一系列相关的法律法规，但这些规定基本上局限于对政府以及企业组织的行为限制，而缺少对于政府责任履行与否的规定。目前，在我国法律体系中还没有制定专门的规定公共服务外包中政府责任内容的法律法规。一些地方政府部门也为加快地方公共服务供给发展相应出台一系列政策，但这些政策的内容也仅限于政府的职能和行为，并未对政府在公共服务外包中的责任范围进行规定。总之，我国服务外包中法律法规的不健全严重制约了政府权力的行使，导致政府失责的现象时有发生。
（三）政府监管和问责机制不完善
近年来，我国在公共服务外包中产生的问题明确指向政府责任缺失，而政府这种责任缺失的原因也归结于政府的监督和问责机制的不完善。第一，缺乏足够的政府监管力度。在政府与承包商之间的这种委托—代理的关系之中，政府作为公共服务的委托方必须对代理方进行监督，这种贯穿于整个外包过程中的政府有效监督，能够保证公共服务外包顺利进行并获得其期望效力。但是在现实的承包过程中，我国政府部门的监管存在严重的缺位和错位现象，这种错误的行为和意识形态导致监管失去应有的力度，从而产生政府责任缺失问题。第二，政府问责机制不完善。现实中，囿于政府信息公开具有的相对局限性，公民信息获取的相对滞后性等限制因素，直接导致部分政府部门对于问责体制的范围难以明确，更无法在实际外包运行中落实问责机制，从而使得政府部门在外包中无法将公众利益作为办事的第一准则，即此时导致政府失责现象频发。
