存量开发背景下土地整备的内在利益关系剖析
时间：2021-03-24 16:06:02 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：城市在从增量发展到存量发展的过程中，土地整备成为政府挖掘土地潜力、整理土地使用权的重要途径，而在此过程中来自多主体的利益诉求严重阻碍了土地整备的推进。本文以深圳市坪山新区为例，深入剖析内在利益构成，并提出改革途径以供借鉴。
关键词：存量开发，土地整备，内在利益关系
中图分类号：F299.27 文献标识码：A 文章编号：1674—3024（2016）11—109—02
前言
土地整备是综合应用行政、经济、法律和工程技术等多种手段，通过土地权益的空间腾挪和利益调整，实现政府对土地使用权的整合与掌控，来保障招商引资发展模式下的产业发展和项目落地。深圳在全面实现城市化的过程中，通过土地整备实现存量开发已成为新常态。作为全市重要的产业基地，坪山新区尚有一定规模的待开发用地，而且历史遗留问题相对较小，有条件作为突破口探索土地整备的新模式。
1土地整备遇到的问题
土地整备涉及的利益关系是在社会经济演进和政府的综合管理过程中形成的，在不同的发展阶段、行政力度和法治环境下，都会形成不同的利益平衡点。坪山新区在土地整备过程中主要遇到了以下几方面问题。
1.1违法建筑遏制难
违法建筑是坪山新区开展土地整备的首要难题，更是深圳在城市和土地管理中遇到的普遍难题。在出租经济和赔偿经济的推动下，违法建筑往往得不到有效遏制。一方面，血缘、地缘和经济关系推动原村民成为利益共同体，并通过集体土地与集体经济制度使利益固化；另一方面，被整备主体通过人大、政协等民主权利以及社会关系影响相关政策主体的执行力，甚至使后者成为利益链条上的一环，为利益共同体张目。
1.2政策法规手段弱
坪山新区早期的政策框架多围绕公共项目建立，缺乏针对成片成规模土地整备的政策法规，未能从根本上确立土地整备的合法地位。同时，政府对土地整备涉及的违法违规问题，多强调行政化问责，而缺乏法治化约束，缺乏对土地使用权人的法治手段，土地审裁、土地法庭等制度没有建立起来。虽然在现有的土地管理政策框架内，制定了一些非农建设用地管理、土地历史遗留问题处理等方面政策，但更多的是政策“修补”，难以真正有力支撑土地整备工作顺畅开展。
1.3补偿模式较单一
城市更新拆出的“富豪”对土地整备形成了比照效应，导致补偿成本越来越高。继2007年深圳福田岗厦河园片区拆迁催生一批千万、个别亿万富翁后，2008年深圳南山大冲村改造又诞生十几个亿万富翁，补偿标准陷入互相参照，越补越高的窘境，土地整备相关主体对补偿款“想象空间巨大”，加大土地整备难度。另一方面，由于原村民多缺乏正确的消费观，单一的货币补偿方式导致其沾染赌博等恶习，甚至存在返贫的可能，从而引发新的社会问题。因此，需要创新补偿方法，使原村民能持续、合理地分享城市化带来的增值收益。
1.4调节机制未形成
土地整备相关主体希望通过土地整备达到高于目前收益水平的期望值，但他们看到的往往是违法用地和违法建筑所带来的超额收益，而政府恰恰缺少这样的市场化调节机制。土地管理仍停留在资源、资本管理阶段，缺乏资产化管理手段；对于土地收益不公的现象，缺少税收调节手段，导致土地资本价值得不到有效盘活。
2土地整备内在利益关系剖析
土地整备的核心问题是利益，涉及近期与长期、局部与整体、个体与公共等多个层面。因此，推进土地整备工作的关键是寻求各方利益的平衡点，在共同发展、实现多赢的前提下推动整备工作。
2.1利益集结的地类
坪山新区的土地权属可划分为建设用地（政府掌控）、非农用地（根据[1993]283号文和城市化转地分别于1999年和2004年划定）、其他用地（基本农田用地和水域）、原村民非法占有用地和征、转地历史遗留问题用地等五大类。其中，原村民非法占有用地和征、转地历史遗留问题用地由于附着大量权属复杂、利益纠结、违法抢建问题形成土地管理的灰色地带，土地整备所涉及的利益也主要集结在这两类用地上。在空间形态上，这两类用地以旧村、旧工业区或这两种形式相互交错为主要利用模式，并且呈现出高速蔓延、低效开发等特征。
2.2利益形成的动力
在土地整备过程中，有两类经济模式对利益形成起着核心的推动作用。一类是出租经济，以房屋出租作为主要收益来源是社区经济发展的原生状态，因此在出租收益高于违建成本的情况下，原村民必然会通过增加违建投入进一步积累收益（图1）；另一类是赔偿经济，为获取往往数倍于出租收益的拆迁赔偿金额，原村民建设了一定规模、质量较差的“等拆房”，导致土地整备成本急剧升高，严重阻碍土地整备的开展（图2）。
2.3利益纠结的格局
土地整备涉及的主体主要有市政府、区政府、街道办事处和社区四类。市、区政府虽也存在事权、财权上的利益划分，但在城市发展方向和目标上尚可达成共识。而街道办事处在一定程度上具有“摇摆性”，在接受市、区政府领导的同时，也与原集体经济组织和原村民之间存在着千丝万缕的利益联系，甚至在具体利益的博弈过程中往往倾向于社区，从而削弱了政策的执行力度。因此在土地整备问题上，市、区相对一致，街道办事处、社区相对一致，政府资源难以形成合力，政策执行难以贯彻始终，致使土地整备处于向两个相反方向推进的“胶着”状态。
具体到土地整备的社区层面，原集体经济组织的管理层不仅拥有对政策执行的裁量权，还拥有对集体资源的控制权。原集体经济组织和原村民通过股东大会、集体分红等利益捆绑形成共同体，甚至在市场民间资本的推动下固化这种捆绑，令利益关系盘根错节并不断扩大（图3）。
3推进土地整备改革途径的思考
“地者，政之本也。”土地整备核心是利益，关键是制度，实质是人。要想转变经济发展方式、解放生产力，就需要用改革创新的魄力重构操作框架与政策体系，积极稳妥地平衡协调各类空间利益，实现土地整备的多赢格局。
