关于南海区集体建设用地问题的思考
时间：2021-03-22 16:02:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：文章从南海区集体建设用地低效利用的问题出发，提出在集体土地上建设城市的方向，最后提出促进集体建设用地集约利用的措施建议。
关键词：集体建设用地；低效；集约
改革开放30多年来，南海区已经成功地完成了社会转型，由传统的农村社会发展为现代工业社会，步入了成熟的工业化阶段，村、镇成为推动南海工业化的主体。但进入21世纪以后，南海区进入了产业高级化、城市都市化的发展阶段，曾经为南海区经济社会发展做出卓越贡献的原有发展模式，如今却遇到了前所未有的困境——传统产业粗放发展难以为继、集体土地的分散经营与现代产业体系相矛盾，成为南海区实行产业升级、转型和城市更新的主要障碍，集体用地制度面临着调整的压力，土地“瓶颈”的制约已经成为当前南海区经济列车前行路上的一只“拦路虎”。同时，随着土地资源的日益短缺及农民对土地收益预期的提高，农村集体土地的所有权流转越来越困难，客观上进入了“集体土地与国有土地”共同建设城市的时期。
一、集体建设用地利用低效问题
（一）用地布局分散、土地利用分区混杂
在南海区，除了城市中心地区之外，村工业厂区与农村社区无明确分区，杂乱分布，“村村点火、户户冒烟”无序建设现象突出。同时，工业园、农村居民点、耕地呈棋盘状混杂布局，整体规划性差，造成了严重的负外部性。特别是在城乡结合部，大量分区混杂的村工业厂区与农村社区的存在，还影响到城市整体环境功能的完善。从景观生态学而言，城镇、工矿、农村居民点和零星耕地的破碎度高，整体景观格局遭到破坏。这种产业和农村社区混居的分散发展模式使得这些地区的公共基础设施配套不完善，成为一种“城中有村、村中有城”的“灰色区域”，也成为城市发展过程中社会效益与生态效益的低洼地区。
（二）乡镇逐渐进入转移链条末端，污染遁往乡镇趋势明显
新一轮产业梯度转移中，村集体缺乏长远的眼光，为了追求在当前环境下土地收益的最大化，在招商引资的过程中，往往会采取降低招商门槛的政策。这种低门槛的招商策略必然容易导致高污染企业的入驻。对于那些高污染、但又不愿意对环境负责的企业而言，为了获取高额利润，他们往往会选择在低门槛的村集体开发的土地上办公设厂。高污染企业将未经处理的“三废”直接排入自然环境，破坏了当地的生态环境，导致环境恶化，使得原本清澈见底的河涌成为臭气冲天的排污河、排污沟。片面追求经济发展的政绩考核体系导致乡镇干部的“短视”，导致被淘汰高污产业在乡镇有了立足之地。
（三）企业档次低、投资强度低
在村集体低门槛招商政策环境下，民营企业发展迅速，但规模小，技术含量低，家庭式作坊式经营较为普遍，使当地相当部分工业脱离于工业园区的管理，大量技术档次低、投资强度低的劳动密集型企业进入村办的工业园，成为村办的工业园的主体。仅有少量村集体工业园区作为政府样板工程进行打造之外，大多数村集体工业园区的开发和建设档次都不高，导致企业入驻档次较低，投资强度不高。
二、在集体土地上建设城市的途径
集体土地大量地存在于城市规划区范围内，那么在城市化和工业化进程加速发展的过程中，在土地供需矛盾日益突出的今天，如何科学合理地处理集体土地必然已成为城市政府必须面对和亟待解决的一个重要课题。因为集体土地中呈现的不仅仅是土地问题，更是农民、村集体、企业、政府之间利益平衡的问题。
南海从来就不是一个缺乏创新的地方，当家庭联产承包责任制不能满足规模发展需求的时候，南海主动求变，走紧凑经营、内涵式的发展道路，将土地改革作为化解分散经营与规模经营矛盾的切入点，在全国创造性地实行了土地股份合作制，将土地资产股份化，使土地的使用权和所有权又重新结合起来，推动了乡镇工业的快速发展，创造性地开拓了南海农村工业化的制度平台。那么现在土地瓶颈制约日益恶化的情况下，我们要如何在保障各方利益的前提下，建设好农村、建设好城市。
（一）政府要承担起促进工业园区发展的角色
一个完善的、集约的生态型工业园区开发初期，需要有大量公共基础设施的资金投入，而且刚开始启动的时候肯定是出于不盈利的状态，只有政府才能够从未来的企业税收中弥补启动期的亏损。另外，入园的企业需要有一定年期（按国家规定，工业用地的最高出让年限是50年）的土地使用权，除了保证一个稳定的用地环境外，另一个重要的目的就是为了能够进行土地融资，将土地使用权抵押给银行进行融资，而农村集体害怕风险，同时目前政策是不允许集体土地出让的，农村集体更多地是将土地出租给企业，企业受到政策的限制，不能进行土地融资，好的企业和产业不愿意承担政策风险，不愿进入农村集体工业园。因此，必须由政府承担起促进工业园区发展的角色，创造稳定的用地环境，有利于招商引资。
（二）规范运用“征地补偿——留用地政策”模式
集体土地与农村发展和农民生计密切相关，土地是农民最重要的保障，政府在征收农用地进行城市建设的时候，必须将解决失地农民的出路问题摆在首要位置，对失地农民的安置不是仅仅发放一次性的征地补偿金给予解决，而是应该进行连续的、制度化的关怀，使农民失地而不失业，才能够避免一系列的社会问题。国家已针对农用地转用出台了一系列的政策文件，其中对留用地政策又给予充分肯定，对征地补偿政策将逐步回归到“征地补偿——留用地政策”模式上来。针对这一模式，我们必须尊重历史，规范留用地制度，建立留用地台账动态管理制度。首先，尊重历史，严格核定留用地指标解决“打白条”问题。对于历史遗留的征地留用地，按照征地时的有关规定，用五年时间优先安排用地指标予以解决。新征收集体土地的，征地单位应当在征地预公告发布并取得土地勘测定界技术报告后，向国土局申请对被征地农村集体经济组织核发留用地指标核定书，明确留用地指标面积和留用地折算货币补偿额；其次，拓宽引资渠道，共建安置区，统筹解决留用地指标。充分发挥政府的统筹协调作用，结合“三旧”改造、城乡增减挂钩以及农村公寓建设，采取规划先行、统筹管理、优化整合的做法，特别是在留用地历史欠账较多的地区，可以通过建立留用地集中安置区的方式予以解决。积极拓宽引资渠道，将社会资金、政府资金引入留用地集中安置区的开发建设中。通过留用地集中安置区的建设，将留用地欠账指标予以调剂整合，可统筹解决留用地指标欠账的问题；最后，建立统一信息平台，高效利用留用地。以村小组为单位，建立留用地指标台账动态管理系统，不仅可以核定留用地指标的数量和位置，还可以实现指标的调剂、兑现、注销等动态管理。同时，对于留用地的空间分布信息还应及时定期向社会公布，结合集体建设用地使用权流转、“三旧”改造、城乡增减挂钩以及农村公寓建设等政策，使社会投资主体与留用地使用权人在市场的引导下进行留用地的开发建设，促进留用地的高效利用。
