制定违法建设防控和查处的地方性法规相关问题的思考
时间：2021-03-21 16:00:31 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
近年来，随着我国城镇化步伐的不断加快，我国的城市化建设取得了巨大成就。与此同时，违法建设问题也较为突出和复杂。它破坏城乡规划管理秩序，阻碍经济社会全面协调可持续发展，是困扰城乡建设中的一个“顽症”。针对违法建设的查处，目前国家尚未制定专门的法律法规。总的来看，一些设区的市在研究如何根据本市的实际情况，制定出台了一些实体上、程序上针对性较强的地方性法规，以便有效地开展违法建设查处工作，促进本地区经济社会的发展。本文结合自身专项考察和学习调研，针对违法建设及其地方立法现状，就查处违法建设地方立法工作进行了一些思考，形成了粗浅意见，以期共同商榷。
一、当前违法建设现状及地方立法情况
近年来，全国许多城市在执行城乡规划法律法规查处违法建设方面采取各种有效措施，积极开展工作，取得了一定成效。但是，随着城市化进程的不断加快和城乡建设的快速发展，在城乡规划区违法建设呈不断上升趋势。尤其是随着一些重大项目的落地，违法建设呈现出城区大于乡镇，项目实施区大于非项目实施区的态势。由于利益的驱动和部分人的投机心理，一些地方违法建设特别是违法抢建现象更为严重。违法建设质量安全隐患比较突出，危及人民群众的生命财产安全。在一些违建突出的地方，社会矛盾和问题数量多，也较为复杂，存在治安隐患，是社会综合治理的重点区域。
针对违法建设突出的现状，一些城市结合本地实际，根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规，研究制定违建查处地方性法规，进一步明确和细化查处主体、查处范围、查处程序和查处措施，有效地遏制了违建蔓延的势头。如广州市、南宁市、柳州市、泸州市等城市，就违建问题防控和查处问题专项立法，制定了各自的违法建设查处条例，分别就查处范围和原则、协调联动、监管与处置、强制拆除、法律责任等作了明确具体规定，在治理违法建设中起到了积极作用。有些城市虽然对违建防控和查处问题没有系统专项立法，但对违建的防控和查处规定集中于城乡建设与管理的相关法规中，如南京市、杭州市、湖州市等在市容和环境卫生管理条例予以设置。还有一些具有立法权的市在违法建设防控和查处地方性法规的制定工作中，感到缺乏立法实践和经验，立项行政化色彩较浓，立法前的评估不到位，对制定此类法规的复杂性估计不足，在制度设计、立法技术、地方特色等方面难以把握，许多问题亟需研究和探索。
二、违法建设形成的主要原因
违法建设的形成原因非常复杂，有立法上的问题，有监管不力的问题，有执法不严的问题，有城乡建设管理协调不畅的问题，也有其他方面的因素。
在执法监管方面。一是没有树立和严格贯彻违法建设不受保护、违法建设不予赔偿的基本理念和要求。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”由此来看，违法建设不受保护、违法建设不予赔偿，是一项基本的法律要求。但长期以来，项目建设征迁部门出于社会稳定大局等多方面考虑，本着息事宁人的态度，在一定程度上将违法建设与合法建设一同纳入拆迁补偿范围，甚至对部分“钉子户”和“难缠户”采取高于合理补偿标准的补偿措施。这种做法虽然在一定程度上保证了项目建设进度，但同时也造成了不良社会效果。这种补偿模式形成的后果往往是违法者得益，守法者吃亏，诱发了一些群众的攀比心理，形成不良示范效应。二是行政作为不到位、执法不严、选择性执法、处罚不力，助长了违法建设者的投机心理。部分执法单位对违法建设查处重视不够，处置不力，执法不严，对违法建设打击不够及时。执法和建设领域不同程度地存在人情执法、选择性执法、处罚不全面等不规范执法行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，建设单位违反城乡规划进行建设，可以采取的处罚措施根据情况不同，有限期改正并处以罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入可以并处罚款等方式。在实际执法过程中，违法建设往往已经形成，难以拆除或纠改。执法单位一般对建设单位单处罚款，未采取没收实物或者违法收入的处罚方式，违法成本低、获利大，达不到应有的警示和惩戒作用。三是巡查制度未能有效建立和落实，难以对违法建设进行及时制止。违法建设涉及面广，覆盖城乡，监管难度大。执法部门受人力、物力、设备等方面条件和因素制约，巡查监管往往流于形式。乡镇政府、街道办事处、村委会、社区熟悉掌握辖区违法建设情况，但其监管作用和积极性未得到有效发挥和调动。从各地来看，违建突出的城市普遍尚未建立起符合实际、全面覆盖、管用有效的巡查制度，在及时有效发现、上报并制止违法建设上还存在一系列问题。四是有关部门以缺乏职责为由，对违建拆除配合不力。对于违建拆迁消极介入，怠于配合，影响了违建拆除的力度。五是乡镇政府普遍执法意识不到位，作用发挥不够。就甘肃省天水市而言，许多乡镇政府对是否具有对乡、村规划区内违建的查处执法权不清楚，对《城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定知之甚少，对需要拆除的违建，都要请求县级主管部门的执法力量实施。
在法律法规方面。一方面，执法主体不够明确，强制执行程序不够完善，造成了违建查处“最后一公里”不通的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，查处违反建设工程规划行为的执法主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，查处乡村规划区内违反乡村建设规划行为的执法主体是乡镇人民政府。如《甘肃省城乡规划条例》规定，查处违反城乡建设规划行为的执法主体是县级以上人民政府城乡规划主管部门。国家法律和甘肃省地方性法规对执法主体的规定不完全一致，从而出现部门之间互相诿责现象。另一方面，现有法律法规对违法建设查处的强制执行程序规定不够明晰，操作起来有一定难度。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建設或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”此条规定比较原则，在执行过程中由谁拆除、如何拆除没有明确规定，缺乏操作性，容易造成推诿扯皮现象。第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”规定更加原则。再如《甘肃省城乡规划条例》第四十三条规定：“未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行新建、扩建、改建的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”在强制执行程序上操作性未见有进一步的增强。强制执行主体不够明晰、程序不够明显、执法配合责任不明确，造成了违建查处领域的“最后一公里”短板，这也是造成违建乱象的一个突出原因。
