苏州工业园区在哪个区_地方政府与工业园的发展
时间：2019-05-20 03:32:38 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：本文结合规范研究与实证研究，运用经济学理论系统的分析了地方政府大力发展工业园的动机，以及由此产生的经济后果。研究发现，政绩冲动和财政压力是地方政府竞相发展工业园区的动力所在，政府推动下的工业园发展具有极大地经济效益，但同时也存在着一系列弊端。
关键词：工业园；地方政府
中图分类号：F4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）18-0151-02
0 引言
我国的工业园开发区建设在短短的十几年内完成了工业化国家或准工业化国家几十年甚至上百年的发展过程。随着我国工业化的快速发展，作为产业集聚的新高地、招商引资的主战场，工业园区建设已成为各地关注的热点。工业园区的确在一定程度上起到了城市化进程源动力的作用，这一地方工业的发展模式所带来的矛盾与问题也日益突出，随着越来越多的工业园区兴起，它在推动了地方经济发展的同时，也出现了诸多问题。集中反映了工业园区发展与竞争的无序性和盲目性。地方领导搞建设往往是盯着开发区做文章。每任领导上任都喜欢定一些战略目标，上一些项目，确立一些招商引资的指标，引发一些竞争和赶超。高国力（2008）认为，我国各种各级开发区过去曾“满天飞”。开发区过多过滥，已严重背离了设立开发区的初衷，并带来了十分严重的社会问题。一些地方以建开发区为名圈占土地，甚至“镇镇建区、乡乡办园”。那么各级政府官员为何如此热衷于兴办工业园区？
1 地方政府发展工业园区的动机分析
在我国经济快速增长的过程中,有许多迹象表明,地方官员扮演着积极角色,比如在推动经济体制改革、招商引资、发展民营经济、加强地方基础设施、区域经济合作等方面。周黎安、李宏彬和陈烨(2005) 强调：“在中国经济以奇迹般速度增长的过程中,地方官员对当地经济发展所体现出的兴趣和热情在世界范围内可能也是不多见的”。
1.1 锦标赛竞争是官员发展工业园区的动力 在工业园的建设上，地方政府在其中起着关键性作用。可以说地方政府的主动作为是中国园区经济发展的核心动力之一。
改革开放以来,中央开始致力于经济建设,强调“发展是硬道理”,对经济增长产生了需求。几乎与此同时,中央对地方官员的晋升标准由过去的政治表现为主转变为以经济绩效为主。对于政绩，构成了一些地方政府兴办开发区、园区的动机。当前现有的官员任期考核体制过分注重经济增长速度，以GDP论英雄。政府官员为了取得较好的政绩，得到上级领导的赏识，以图继续留任或日后得到升迁，必然追求自己任内的经济快速增长。同时，我国现在对官员激励制度被扭曲，考核标准单一，考核偏重以引资量、经济总量等为指标。造成了地方政府在开发区建设过程中只重数量，不重质量，热衷于搞一些“新题材”、“大手笔”， 地方政府领导将园区的建设作为一项“政绩工程”、“形象工程”， 最终一味表现在扩张用地上做文章。
1.2 现行的财税管理体制也导致地方政府争相设立工业园区
财政最大化也是地方政府发展工业园的原因。王燕武、王俊海（2009）认为1980-1994年的行政分权改革和1994年的分税制改革一方面削弱了地方政府的财政收入来源，另一方面则给予地方政府更多地方经济决策上的自由。前者导致了长期的财政收支不平衡，使得地方政府有强烈的愿望巩固税基以保证财政收入，后者则保证了在追求财政收入的过程中，投融资决策的自由。
孔善广（2007）指出在中央与地方的财政收入划分后，地方政府扩大财源主要有两个途径。途径之一是增值税25%分享部分，以及完全由中央政府承担的出口退税（2004年起略有变动），必然激发地方政府加大招商引资、加大投资上项目以加速经济发展，片面追求GDP增长以增加财政收入的冲动。途径之二是扩大地方可独享的收入来源，如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等，这些大部分与土地有关，导致在连续的工业化城市化、“经营城市”的口号下，大量征用集体土地和进行旧城改造拆迁，不断扩张城市规模，发展城市建筑业和房地产业，以土地生财。一些地方政府的土地收入占财政收入的70%，从此可见一斑。夏平（2007）认为在理论上，政府在开发区建设中可以实现两个方面的收益，一是土地出让金；二是通过企业入园增加税收而获得的土地增值收益。但在实际操作中，由于过度招商竞争以及其他一些原因，土地往往不能按照正常的市场价格出售给投资者，地方政府开办各类园区实现的多是后一种形式的收益。在地区利益的驱动下，甚至有些地政府还尽可能地扩大开发区面积，大面积囤积土地，希望通过商业房地产开发，获取较高的收益，来弥补工业用地的亏空。这些助推了政府乐意作为推动园区发展主体的现象成为普遍。
1.3 工业园区是一种普遍采用的区域发展政策工具 当然，政府之所以积极推动工业园区的发展还在于工业园的经济效益。工业园区作为一种普遍采用的区域发展政策工具，在我国经济发展中发挥着举足轻重的促进作用，逐渐成为带动地方经济发展的引擎和增长点。刘毓名（2002）等认为工业园区吸引了大量项目和外资的进入，强势推进了外向型经济的发展，加快了传统产业改造和新兴支柱产业的培植，有力促进了经济结构的战略性调整。促进了城市的发展和繁荣，全面拉动了区域经济的快速增长。
王蕾（2006）认为工业园区可以看成是一个增长极，通过工业园区内企业的集群，它导致了聚焦经济的产生。以国家级经济技术开发区为例，2007年54个国家级经济技术开发区（包括5个享受国家级经济技术开发区政策的园区）总计完成GDP126951.96亿元人民币，与2006年相比增长25.148%，而同期全国GDP增长速度为11.14%，速度相比差距超过1倍。自1995-2007年间，54个国家级经济技术开发区GDP增长了18.3倍，而全国GDP仅增长了1.61倍，因此，国家级经济技术开发区经济增长率远高于全国经济增长速度。一般的，各开发区增长远高于当地经济增长速度。近30年来，开发区成为国家和地区经济增长的火车头，发挥了强有力的拉动作用。 这一组数据生动地表明，国家级工业园区在有限的土地上创造了一个又一个的经济奇迹，已经成为我国经济发展中重要组成部分。同时，工业园区对所在城市经济增长的贡献日益突出。一个显而易见的事实是，围绕深圳、上海浦东和天津工业园区的快速发展，业已成熟的珠江三角洲、长江三角洲和崭露头角的环渤海经济圈正在我国由南至北勃发巨大生机。虽然从绝对值看，各工业园区规模有所不同，但工业园区对所在城市的总体发展发挥着重要作用。以我国经济综合实力最强、最富生机活力和发展潜力的地区之一长江三角洲为例，虽然只有不到10万平方公里的土地，但现在却聚集着近百个工业产值超过100亿元的产业园区。2008年，上海市各类工业园区完成工业总产值占全市的40%左右；浙江各类工业园区对工业增长的贡献率在50%左右；昆山经济技术开发区、苏州工业园区等都在地区生产总值占所在区域和城市的比例达到10%～30%。这无不都得意于园区经济的快速发展，事实说明工业园区已经成为所在地区的经济经济“增长极”。
发展证明，发展工业园区是促进区域经济快速发展，培育新的经济增长点，提高城市工业集聚水平，加快地区工业化进程的有效手段，对促进我国经济快速发展起到了巨大的推动和示范作用，在区域经济竞争与发展中发挥出愈来愈明显的主导作用。正因为如此，地方政府纷纷将发展工业园区作为促进当地经济起飞的引擎和助推器。
2 地方政府竞相发展工业园区的后果分析
政府为主体的推动在一定程度上有利于园区的快速发展，经济的快速提升。然而纵观我国当前园区建设现状，这种政府主导型的工业园发展模式存在着明显的不足。
由于地方利益、眼前利益的过度膨胀，不可避免地造成重复建设严重、产业结构趋同和同质化无序竞争激烈，使得地方政府发展工业园区行为失控。另外，由于产业规划落后，定位不准，或者根本就没有系统科学的规划，在产业政策的把握和执行上普遍存在急功近利的现象，导致产业布局不合理，重点和特色不突出，未形成与自身产业和区域特色相适应的整体发展格局。相当一些园区内没有充分形成布局集中、特色鲜明的产业链和产业集群。不少园区的产业结构仍以劳动密集型和中低层次技术为主，不同程度地存在产业层次低下、技术水平偏低、项目规模偏小、产业关联度偏低、甚至不关联等问题，使区域在相当长的时期内难以发挥并形成自身的比较优势。致使工业园成为各类企业的简单扎堆地，不能产生聚集效应。
同时，地方政府的急功近利也给工业园区的发展带来了更大的压力，导致了园区发展的恶性竞争。在各大城市、香港地区、海外组织的招商团和举办的招商会、推荐会一个接着一个，但大都效果很差。于是各工业园区把优惠政策作为“杀手锏”，纷纷降低准入门槛，压低土地价格、抬高税收返还。有的地方政府为了招商，在国家优惠政策的基础上，也会再出台地方性优惠政策，相互压低投资的成本，最终形成“政策竞争”，甚至不顾政策和法律限制做出过分的优惠承诺，在园区发展、招商引资工作中形成恶性竞争，导致领导变更后或国家清理整顿时，承诺变为空话。由此造成损害了地方政府的信誉，损害了群众利益和国家利益。一些地方政府为了快速发展地方经济，在发展工业园区过程中，对城郊农民和城市居民强征拆迁，违法圈地，各自为政，自行制定标准，违规出让土地。一些地方甚至在国务院明令禁止低价出让土地的情况下，采取先按国家规定签订土地出让合同，再返还土地出让金或者给予财政补贴等手段，变相低价出让土地。为了园区发展经济，为了发展政绩，一些政府及有关职能部门失职违规，越权越权行政，以行政指令来为那些本不能上马的项目开辟“绿色通道”。曾经震惊全国的江苏常州铁本事件给我们敲响了警钟。不仅没有促进地方经济的发展，反而给国家和群众利益造成严重损失。
3 结论与讨论
虽然，我们看到政府积极推动工业园建设过程中存在着诸如盲目重复建设和重视短期效应等很多问题，但从整体上看，在地方政府大力推动下的工业园建设确实促进了地区比较优势的发挥，实现地区经济的快速发展。所以，对待政府发展工业园的行为，我们需要有更好的引导机制使其更好地发挥积极的作用。郭志鹏（2006）认为应该建立一套激励相容的官员绩效考核制度。科学的地方政府绩效评价体系的建立应该体现以下思想：一是对一个地方政府政绩的评价应该把该地方社会经济发展与其历史状况及长远发展有机结合，尤其要注重该地方的可持续发展的能力；二是对地方政府官员的考核、评价应该取向于一个综合的指标体系，而不应仅仅局限于发展经济的能力。
此外，国外也有一些经验值得我们借鉴。一些国家非常重视发挥行会、协会一类中介机构（具有很高的专业力量为保证，运行相对独立，是介于政府和社会之间的第三方力量）对工业园区发展的监督、约束和宣传作用。“这是我国现阶段比较薄弱的”，高国力表示。国外开发区的建设管理权也归地方所有，但中央政府通过制定比较细的法律法规条款来约束和指导地方政府；通过审批重要的园区规划，把规划这方面给管住；明确一些中介机构和行业组织来履行对开发园区的管理职能，这就基本保证了地方管理的开发园区能够较好地执行国家的战略规划意图。
参考文献：
[1]郭志鹏．激励与约束：中国地方政府经济行为研究[D]．中国博士学位论文全文数据库，2006．
[2]王蕾．工业园区对区域经济发展的作用研究[D]．中国优秀硕士学位论文全文数据库，2007.
[3]周黎安，李宏彬，陈烨．相对绩效考核：中国官员晋升机制的一项经验研究[J]．经济学报，2005，第1卷第1辑．
[4]张艳．我国国家级开发区的实践及转型[D]．中国博士学位论文全文数据库，2009．
