如何构建政府采购的绩效评价体系_中国高校预算绩效评价体系构建探析
时间：2019-04-30 03:14:58 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：随着中国高等教育管理体制改革的日益深化，高校扩大了办学规模，增加了办学层次，对教育经费需求也随之激增，因而使高校发展的经费需求与有限教育资源供给的矛盾变得十分突出。逐步构建一套适合中国高校的预算绩效评价体系已成为当前预算管理改革中所面临的一项重要任务。构建预算绩效评价体系是一项十分复杂的系统工程，具体来说，要建立以教育主管部门为主导的绩效评价体系，分阶段地推进工作，要明确绩效评价程序，确定评价目标与内容，运用立法手段保障绩效评价的顺利实施。
关键词：高校预算；绩效评价；体系构建
中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）09-0014-03
随着中国高等教育管理体制和社会主义市场经济体制改革的深入，政府、高校、社会和市场之间的关系发生了根本性变化。高校之间在财政资源、引进人才、生源、科学研究、学科建设等各个方面展开了激烈的竞争。有竞争就有绩效评价的要求。但是，目前高校的绩效评价主要集中在个人绩效上，对于学校整体或者院系（部门）的绩效评价相对薄弱，并且绩效评价与预算管理脱节，绩效评价过程与资源配置过程相互独立，导致激励和约束功能大打折扣。因此，构建能够对高校整体办学效益进行考核的预算绩效评价体系值得予以更多的探析。
一、高校预算绩效评价的含义
高校预算绩效评价是以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量定性对比分析，对预算管理水平所作出的综合评价。高校预算绩效评价是事前、事中和事后相结合的监督评价，核心包括投入、效率、成果、潜力四个因素。
二、中国高校预算绩效评价体系构建的必要性
1.高校预算绩效评价体系的构建是预算管理改革的重要任务。2000年开始的部门预算改革，标志着中国预算管理制度改革的正式启动。此后，财政部相继实施了收支两条线、国库集中收付制度、政府采购以及规范预算编制程序等多项改革，并取得了较为显著的成效。2003年党的十六届三中全会发布的《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》明确提出:“要改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。”这是中国政府首次提出关于建立预算绩效评价体系的宏观要求。但中国的预算管理改革目前尚处于初始阶段，尚未涉及到预算分配结果和收支绩效问题，如何提高预算编制的科学性，如何评价预算资金的使用效益等问题开始变得突出起来。因此，逐步建立一套适合中国国情的预算绩效评价体系，已成为中国当前预算管理改革中所面临的一项重要任务。
2.高校预算绩效评价体系的构建可以优化资源配置，提高资金使用效益。 预算绩效评价对高校事业发展具有深刻影响。预算绩效评价应贯穿于预算资金分配、执行和评价的全过程。预算管理工作近几年来得到了高校的重视，并逐渐被采用，但是大部分高校的预算管理仍只局限于财务预算层面，仅仅关注经费投入情况，而忽视了投入结果，预算考核方面十分薄弱，这使得高校预算管理效果大打折扣。尽管国家通过大力推进部门预算，以规范配置高校教育资源，高校也通过不断加强校级预算管理，以提升学校内部教育资源配置的科学性。但是，受到教育体制和管理机制等方面因素的制约，教育资源仍然存在着一定程度上的低效率配置，高校问题尤为突出。因此，构建旨在提高资金配置效用的预算绩效评价体系是优化高校资源配置和加快高校事业发展的必由之路。
三、对中国高校预算绩效评价体系构建的若干建议
（一）建立多层次全方位的绩效评价体系
1.建立多层次的预算评价体系。高校预算绩效考评工作覆盖面广，涉及到预算编制、执行和监督多个环节，涉及的利益也极为广泛，因此，必须逐步建立起包括财政部门、教育主管部门、审计部门、教职工代表、民间中介评价组织和社会公众在内的多层次的预算绩效评价体系。遵循部门预算“自下而上”的编制流程，针对校级管理层为评价主体，构建高校内部预算绩效评价体系；针对教育管理部门为评价主体，构建高校外部预算绩效评价体系。
2.建立全方位的预算绩效评价体系。高校预算绩效评价具体包括预算编制中的决策评价、预算执行中的过程评价、决算中的结果评价，分别为预算编制和审查、预算执行和调整、决算审查提供信息支持和操作平台。因为高校的全部财务收支均为学校预算管理的对象，所以绩效评价将贯穿整个收支预算周期始终，形成将预算编制、预算执行、决算三个管理环节有机联结起来的一整套结构严密、整合一致的制度化管理体系，即建立包括业务绩效，财务绩效、社会绩效为一体的高校预算绩效评价体系，以及相应的绩效评价子系统，以增强预算管理的系统性、连续性、完整性，全面提高高校的预算资金运行质量。
（二）分阶段、分步骤逐步构建预算绩效评价体系
中国高校预算绩效评价体系的构建应充分借鉴现有的经验，并结合中国公共财政改革的总体进程和预算管理实际，分阶段、分步骤逐步推进。预算绩效考评的最终范围应当涵盖高校的所有收支，即把高校预算中的基本支出预算和项目支出预算，高校的全部收入都纳入绩效考评的范围。但目前中国应先把项目支出预算绩效评价作为切入点，在对某些具体支出项目进行绩效评价基础上，继续扩大评价范围；积累一定经验后，在所有高校全面开展项目绩效评价工作；然后，再选择部分高校进行包括全部收入支出在内的绩效评价试点；在取得成熟经验的基础上，完善有关的绩效评价制度办法，在所有高校开展全面的预算绩效评价工作。
（三）明确绩效评价程序
预算绩效评价是一个持续的、周期性的过程，它通过不断地反馈和运用考评结果来提高学校预算绩效的水平。具体程序如下：
1.高校制定绩效评价战略规划和年度绩效计划。绩效战略规划主要是各高校对其职能、完成任务的期限、短期行动及较为准确的长期行动纲领进行详细说明。
2.由财政部门与教育主管部门共同制定相应的绩效基准和合理的绩效评价指标体系。绩效基准是高校的预算绩效应该达到的目标水准，也是对实际绩效与计划绩效进行比较的基础。
3.在财政年度结束后，高校要编制年终决算报表并提交年度绩效报告。
4.由财政部门联合教育主管部门对各高校绩效计划的执行情况、完成结果、年终决算报表以及提交的年度绩效报告进行考评，并综合应用绩效考评的相关信息，提出改进预算管理的措施，按预算绩效评价结果的高低水平确定下一年度的预算拨款。
（四）合理确定绩效评价指标与内容
1.确定合理的绩效评价指标。高校绩效预算管理的重点在于绩效预算评价指标体系的建立。在高校中确定合理的预算绩效评价指标体系将有助于各个部门按照成本效能、效益效能、水平效能原则优化配置资源，大大提高预算绩效评价结果的准确性，对于高校合理分配有限的资金、提高资金运行效益有重要意义。高校绩效预算评价指标涉及面较广，评价的内容有的可用定量指标反映，有的确难以通过定量指标反映，就需要设计定性考核指标，因此，高校绩效预算指标评价体系是由定性指标和定量指标组成的一个相互联系、相互补充的统一体，同时，可根据高校的实际情况，设置相应的判断指标，该指标只需被调查者回答有或无，是或不是即可。按照建立高校绩效预算评价指标的科学性、重要性、总体性、可比性、定量和定性相结合的原则，构建的绩效考核评价指标包括：业务绩效预算评价指标，财务绩效预算评价指标、社会绩效预算评价指标。这些指标涵盖教学、科研、财务、社会等内容，形成由相互制约、相互联系的诸多因素构成的集合系统。该集合系统反映了各种单一指标纳入到一个有机的相互制约的系统之中，全方位分层次对绩效进行比较分析。
2.确定与评价指标相对应的内容。根据中国的预算管理水平和预算管理需要，高校预算绩效评价当前的侧重点应是责任与控制，主要应加强对预算投入有效性的考评，突出财务合规性。但从将来的发展趋势看，绩效考评的侧重点应该在对预算投入有效控制的基础上，逐步转向预算过程和预算产出，更加注重预算结果。高校绩效预算评价指标主要考核国家财政资金和财政专项资金的使用效益，同时也可用于考核学校内各部门申请办学拨款资金的使用效益。各预算评价指标从“资金效益”出发，与预算分配紧密联系起来，进行拨款和资源配置，其资金的拨付根据学校（校内各部门）所做业绩大小予以支持与削减，对业绩突出的学校（校内各部门）在资金拨款上予以支持，对业绩较差的学校（校内各部门）进行整改，削减拨款额度，从而提高管理层对资金使用的满意度。同时对各项进行单个分析，找出差距，合理配置资源，提高资金使用效率，从而推动高校的可持续发展。
（五）建立健全预算绩效评价制度，立法保障绩效评价的顺利实施
建立健全预算绩效评价的法律规章制度是开展高校绩效评价的前提和基础。从政策动向上看，2003年党的十六届三中全会发布的《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》就已经明确提出：要改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。财政部也在《2009年工作要点》第二十五项重点工作“严格预算管理”中提出：扩大绩效考评试点范围，加快构建预算支出绩效考评机制。但直至目前，中国的预算绩效评价还是没有相对应的法律规章制度，高校的预算绩效评价也就无法可依、无章可循。
早在20世纪80年代，英国就通过了政府绩效评价方面的法律，此后荷兰颁布了新《市政管理法》，挪威、澳大利亚等国也都进行了政府绩效评价立法工作，并以此为基础建立起较为完善的绩效评价体系。中国可以借鉴英国、澳大利亚等国家的经验和做法，通过立法手段保障中国绩效评价走上制度化、规范化的道路。第一，应从立法上确立预算绩效评价工作的地位；第二，在法律上树立支出绩效评价机构的权威性，赋予其应有的权力；第三，颁布有关预算绩效评价工作的具体法律制度和规范，从而使绩效评价工作有法可依、有章可循。
（六）中国高校预算绩效评价体系构建的意义
1.高校预算绩效评价体系的构建可以使高校收入支出的范围准确化、具体化。为了确保财政资金使用范围的正确，对拟安排的各个支出项目进行评价，判断其投向的领域是否属于提供高校产品的范围。通过编制高校绩效战略规划，可以将高校的职能与财政资金的供给范围及规模紧密结合起来，通过一系列预算绩效考评指标，可以保证将财政资金的使用严格限制在公共产品和服务的提供方面，从而真正解决财政资金供给中存在的“缺位”与“越位”问题。
2.高校预算绩效评价体系的构建有利于预算管理水平的提高。各高校通过编制年度绩效计划，将学校在年度内计划提供的公共产品和服务以及所需经费，分解成可以考评的、具体的、量化的预算绩效目标。财政年度结束后，比较分析各绩效目标的执行情况及最终完成情况，并将其作为确定下年度预算的重要依据。通过这样的绩效评价过程，可以促进各高校积极采取有效措施，使预算支出行为逐步规范化、科学化。
3.高校预算绩效评价体系的构建是高校参与公共事务，为政府决策提供真实、准确、科学的信息的需要。提高高等学校资源的配置效率是市场经济条件下高校发展的核心内容。高等学校的预算拨款为政府预算投资，高等学校的资源是社会资源的重要部分。高校预算绩效评价体系建立后，政府可以通过对不同高校的工作绩效以及同一高校不同程度的绩效比较分析，了解和监督预算资金的使用情况及其有效性，促进政府提高教育决策水平。其他监督组织也可以通过这一体系加强对高校的评价与监督，提高高等学校资源的配置效率。
预算绩效评价体系的构建是高校预算管理模式发展到一定阶段，进一步加强预算收支管理，提高预算资金有效性的客观选择。建立健全绩效评价的制度，构建结构合理、功能互补、上下融会贯通的高校预算绩效评价指标体系，不仅是部门预算改革的延续和提升，更是确保高校事业发展，提高学校预算管理效能和办学资金有效性的重要举措。
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