中小学师资培训经费分担公平分析 武汉市购买社会师资经费标准
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摘 要：中小学师资培训发展需要一定的物质基础作保障，针对目前师资培训经费短缺而采取的经费分担政策，一定程度上缓解了培训经费的紧张局面，但同时也出现了一些新的问题。本文在教育成本分担理论的基础上，对中小学师资培训经费分担的公平问题进行分析，并提出了相应的解决对策和建议。
关键词：中小学；师资培训；经费分担；公平
收稿日期：2006―09―28
作者简介：寇小妮(1980-)，女，河南焦作人，西华师范大学教育科学学院，主要从事教育经济、教育人力资源管理研究。
成云(1965-)，男，四川营山人，西华师范大学教育科学学院副院长、副教授、硕导，主要从事教育人力资源管理、教育心理学、管理心理学研究。
教育改革和发展的关键在教师，高质量教育的提供需要高素质的教师，这必然要求提高教师的专业化水平。教师专业发展即教师人力资本的积累和提升，需要通过投资获得，其中最主要的是教育培训投资，因而中小学师资培训投资在教师质量提高过程中发挥着极其重要的作用。培训经费是中小学师资培训发展的经济基础和物质保障，但目前培训经费短缺已经成为制约我国师资培训发展的瓶颈，在政府无力承担全部培训费用而社会生活水平提高的今天，经费分担政策是解决师资培训经费短缺的有效手段，一定程度上也确实缓解了培训经费的紧张局面，但分担的实际操作过程中也出现了一些不公平现象，这需要对师资培训经费分担继续关注和研究。
一、中小学师资培训发展及经费保障
师资培训旨在提高教师的教育教学水平和能力，是促进教师专业发展的重要途径。中小学师资培训工作的顺利开展需要充足的经费支持，培训经费的保障与师资培训发展紧密相连。
（一）中小学师资培训发展
中小学教育的发展不仅直接影响着高等教育发展，而且关系到整个国家和民族精神文化素质的普遍提高，教育的重要性要求其改革离不开国家的领导和部署，教师在教育中的核心地位使得国家在有组织、有计划、有步骤地进行教育改革的同时，也历来重视教师的提高和发展。从新中国成立以来，国家就持续不断地对中小学教师进行培训提高，尤其是十一届三中全会以后，国家的战略重点转移到经济建设以后，教育的发展更是提到了战略地位，教师的教育培训也得到了进一步发展，进入20世纪90年代，师资培训工作已基本完成了学历补偿教育并开始向提高教师专业化水平转移。在教师培训发展过程中，政府起了很大作用，不仅颁布了一系列有关中小学师资培训的文件，如《关于加强在职教师培训工作的意见》、《关于开展小学教师继续教育的意见》、《中小学教师继续教育规定》，而且实施了具体的培训工程和计划，如“跨世纪园丁工程"、“中小学教师继续教育工程”、“全国教师教育网络联盟计划”等。
在计划经济时代，政府一手操办教育，并采用国家行政命令和计划统筹的师资培训管理方式，这在当时是与计划经济体制相适应的。随着市场经济体制的建立和发展，要求新的教育体制与之相符，同时，教师学历及教育教学技能基本达标后，教育发展对教师提出了更高的要求即教师专业化，随之而来的便是教师对培训要求的提高，且出现了教师培训需求的多元化。高质量和多元培训需求的满足必然要求社会和市场的参与，我国虽然在政策上鼓励社会力量参与师资培训，但在现实操作过程中，政府仍紧紧控制着师资培训，社会和市场的分量很欠缺，一定程度上影响了师资培训的发展。
（二）中小学师资培训经费保障
我国师资培训经费的筹措和保障与教育经费的发展是同轨的。20世纪80年代以前，教育经费的来源渠道单一，基本由政府单方承担，师资培训经费也基本由政府负担；随着经济体制改革和教育的发展，要求配套的教育投资体制与之相适应，由此逐渐形成了以政府投入为主体的多渠道筹集经费的教育投资体制，师资培训经费也形成了多元主体共同负担的局面。在以学历补偿和教育教学技能培训为主的阶段，教师对培训的要求相对低且需求单一，国家可以统一拨款，集中管理；但随着师资培训的发展，教师对培训的多元需求及教师专业发展对培训要求的提高，使得培训越来越复杂，所需经费也越来越多，政府有限的财政不能完全满足师资培训发展和教师的多元需求，特别是现阶段，教育投入不足正制约着各级各类教育的发展，因而，庞大的师资培训经费支出完全由政府承担是不现实的。解决教育经费短缺的有效方法是成本分担，目前实施的师资培训经费多元主体分担政策即由政府、学校和教师共同负担培训经费，这在一定程度上增加了培训经费，促进了师资培训的发展。
二、中小学师资培训经费分担现状及问题
（一）师资培训经费分担理论基础
美国著名经济学家、高等教育财政专家布鲁斯•约翰斯通（D.Bruce Johnstone）于1986年在其著作《高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》中首次提出了教育成本分担理论，此后,学术界掀起了讨论“成本分担”的热潮，有学者也将之称为“成本补偿”、“经费分担”或“投资负担”。教育成本分担即教育成本应当由政府、学生、学生家长、社会等共同分担，企业应该支付其雇员的部分或全部学生贷款。实行教育成本分担与补偿的最主要的理论依据有两条,一是利益获得原则,二是能力支付原则；有研究者也提出了合理平和原则即教育成本分担中，一般奉行支付相对平和、费用合理的准则。“成本分担”理论首先在高等教育得到应用，进而用于探讨各级各类教育或培训的成本分担。
教育成本分担在我国的实施既有理论依据，又有现实的必然性和可能性。教育服务的消费可以产生正外部性，受教育者和整个社会都是其中的受益者，因而需要共同承担教育费用；同时，我国国民收入分配格局向个人倾斜,使得人们分担教育经费的能力提高；此外，政府财政对教育投入的有限性和教育经费短缺也要求社会各方共同投资教育。随着我国师范教育由三级（中师、师范专科和师范本科）合并为两级（师范专科和师范本科），对教师学历的要求最低是专科层次，因而师资培训属于成人高等教育。师资培训不仅有益于教育和国家的发展，而且也有益于学校质量的提高和教师个人素质能力的提高，在国家财政投入有限的情况下，多渠道分担中小学师资培训经费是必然的选择，在分担的具体实施中，由于教师培训的受益是全社会的，因而能力原则应该是首要的考虑的因素，这样才更能够促进教师的专业发展。
（二）中小学师资培训经费分担现状及问题
目前中小学师资培训所需经费按照“三个一点”即“政府解决一点、学校筹措一点、个人分担一点” 的原则，由利益三方共同分担，具体分担比例由各省具体制定。但现实中，中小学教师继续教育受益方是多方面的，除了主要受益者国家、教师所在学校和教师本人外，整个社会所有主体无一不是教师培训的受益者。这在分担政策的制定中没有得到具体体现，分担的渠道过窄，主体不全面。
我国培训经费是以国家财政拨款为主，学校和教师分担为辅的筹资体制。在经济发达地区，政府通常比较重视教育发展，财政拨款也相对较高，学校经费相对充足，教师工资也较高，学校鼓励教师参加培训，报销培训费用；相反，在欠发达地区，财政拨款相对较少，很多地方只能维持最基本的人员工资的按时发放，学校办学条件差，教师工资也低，教师参加培训需要自己负担费用，但他们的工资却仅够维持家用，因而负担过重，直接影响其参与培训的积极性。
三、针对师资培训经费分担问题的分析
师资培训是一个庞大的系统工程，它对教育和社会发展有着极其重要的作用，因而需要也应该受到政府的控制和管理，但由于受计划经济体制的影响，制度的路径依赖性使得一定程度上政府沿袭以往的管理，造成了师资培训由国家严格控制，社会力量不活跃，加之师资培训市场进入门槛高，这些都导致了我国师资培训的社会和市场参与度低，经费分担渠道过窄。师资培训经费与区域经济发展水平、办学条件和教师收入紧密相连。从区域经济发展水平来看，我国地域辽阔，东西部经济发展不均衡，加之我国城乡二元化体制造成的城乡经济发展差距，即使同一省市不同地方发展也有所不同，尽管我国在努力缩小各地发展的不平衡，但这种局面一时难以改变，区域经济发展程度直接影响政府对师资培训的经费拨付，进而影响到成本分担的不均衡。从各校办学条件来看，由于我国对不同级别学校的倾斜和支持力度不同，造成了学校办学条件的差别，这也直接影响着培训成本的分担。办学条件好的学校可以报销教师参加培训的费用，但在办学条件差的学校，教师培训费用很大程度由个人负担。虽然国家对师资培训免学费，但书本费、食宿费和交通费等开销也需要教师有一定的支付能力，这都造成了师资培训经费负担在区域间、城乡间、校际间和教师间的不公平。
四、促进师资培训经费分担公平的对策建议
公平是相对的，在某种意义上与个体把自己同别人进行比较所得到的主观体验和感受相关，教育公平只是一个不断逼近理想的状态，在这个过程中，更重要的是如何现实公平的问题。教师是国家的教师，而非某个地方或学校的教师，我们虽然无法做到让每个教师完全平等，但却应尽可能向公平逼近，这需要全社会的努力，尤其是政府。政府的作用是弥补市场的不足，并在维护公平的基础上促进效率，因而，应在对培训经费有保障的教师有所保持的同时，减轻无力承担培训经费的教师的负担，促进师资培训经费分担公平。
首先，改革完善教育财政拨款和管理体制，保障师资培训经费的落实和使用。各级政府尤其是地方政府要加大教师培训经费投入，确保培训经费有稳定可靠的来源。将教师培训经费纳入当地政府财政教育预算，做到专款专用，切实予以保障。同时，更重要的是加强对各项师资培训经费的统筹管理，合理分配和使用教师培训经费，提高其使用效益。培训经费分担政策的实行要具体细化，在培训经费分配过程中把握在发展中缩小差距，增加公平的原则，根据地方经济发展水平和学校办学条件等因素确定分担比例；对分担不均的地区、学校和教师要加大转移支付力度，进行适当的专项拨款和补贴，逐步缩小地区差距、城乡差距和校际差距，促进教育公平。教育财政改革是教育改革的重要内容之一，其成功与否，有赖于整个教育改革各环节的完善。
其次，扩大师资培训经费的来源渠道和承担主体，形成国家、学校、教师和社会等共同承担师资培训经费的投资体制。学校要完善教师人事制度和管理，通过多种支持教师参与培训提高，建立师资培训基金；教师要认识到人力资本的重要性和培训是一种人力资本投资，能够承担培训费用的教师自愿承担一定比例，没有能力承担的由政府和学校把培训作为福利发给教师；鼓励社会团体、企事业单位和个人的捐助，争取国际组织和国外机构的资助，建立完善师资培训专门机构，引入资本市场进行融资。要形成全社会重视教师、支持师资培训的局面，很重要的一点就是政府的政策支持，政府要转变职能，放松对师资培训的具体管制，加强对师资培训的政策完善和宏观监控。
最后，探索多样化的师资培训形式以缓解经费紧张和不公平局面。采用适合本地区的多种形式的培训方式如送教下乡、校本培训等，合理安排和积极支持教师培训。如送教下乡这种方式，它免去教师培训的交通费，且培训更能适应当地的实际情况，是解决农村教师培训难的有效手段。总之，一切有利于师资培训经费增加的有效手段都可以用，目的是提高师资培训经费分担的公平性和培训的有效性，促进师资培训发展。
成本分担在增加教育经费，促进教育公平方面都有重要作用，但同时成本分担本身也存在有缺陷，缺乏对现实考察的分担不合理，也会在另一方面阻碍教育的发展，对中小学师资培训经费分担中存在的不公平问题进行分析，能够完善教育成本分担理论和政策，同时保证师资培训经费的供给，提高教师参与培训的积极性和师资培训的有效性，进而促进教师专业发展和教育质量的提高。
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