从国际法看台湾的“公民投票”
时间：2021-07-06 12:01:05 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
近年，“公民投票”一直是台湾政坛及两岸关系中敏感而热门的话题，在其概念与理论本有模糊混淆的情况下，又在讨论中渗入了复杂的统“独”理念、政治斗争，使得公民投票成为了一个复杂且很有争议的议题。本文试图在厘清公民投票的基本概念的基础上，从国际法层次解读公民投票，并对台湾的统“独”公投议题作—粗浅分析。
一、公民投票的概念
公民投票本是政治学上的一个古老话题，作为人民直接对公共事务表达意见的一种方式而成为代议制民主的矫枉和补充手段。中文里，与“公民投票”有关甚或代替使用的词还有“人民投票”、“公民创制”、“公民复决”等，而其英文用法主要涵盖了plebiscite、referendum及initiative。公民投票有关名词繁多，十分混淆，将各种关于公民投票内涵之论争加以整理，可以分成以下三种加以讨论：①
第一种见解认为公民投票与创制复决不同，公民投票相当于英文所说的plebiscite，而复决则是referendum。在这种用语下，公民投票是宪政体制外的制度，而复决则是宪政体制内的制度，例如plebiscite能举行的是涉及国家重大体制之变更者，如国家独立、合并、对国体或政体之变更等。
第二种见解是，复决是公民投票的一种，亦即referendum是plebiscite的一种，plebiscite所指称的公民投票层次应比referendum所指称的复决层次更高，应是就全国性重要政策所为之投票行为。
第三种见解是认为plebiscite与referendum在制度上的确不同，但在语意上将referendum翻译为复决，是将referendum的语意矮化，从referendum的意义与用法来看，复决只不过是referend-um的一个类型。
因公民投票等中文用语来自于英文的plebiscite和referendum，所以在区别中文名称之前，有必要先考虑plebiscite和referendum的起源、发展及差异。
Referendum源自于拉丁文adreferendum，原本用于外交场合，指由外交官签署协议但须经国内有权机关确认才能生效，可见其原始的意义和公民投票无任何关系。Referendum自原始的“批准”之意发展至现今主要受美国和法国之影响。美国的referendum思想一方面来自于清教徒的信念，另一方面也受到法国大革命直接民主的影响。美国在发表独立宣言之后，为了建立新政府，新大陆成员间订立了许多新契约，这些契约均保障了人民直接参与政务，后来因人口增加不得不实行代议制，但公民仍保留其直接投票之权利。这时候的referendum制度已经被发展为：以人民事后承诺为条件，议员ad referendum地议决法律制度。目前所谓的“referendum”是指公民对宪法、法律等以投票方式确认其效力。
Plebiscite本意为平民(plebs)议决(scitum)之意。卢梭在《论罗马人民大会》中述及平民议会投票通过plebiscitum(平民制定的法律)，古罗马的元老们不得不服从其本身并不能投票表决的那些法律。后来欧洲国家在民主发展的进程中确立了以plebiscite表决主权、国家认同、领土分裂与合并等重大事项的传统，特别是在两次世界大战为plebiscite的运用提供了机遇。美国威尔逊总统在国联倡导民族自决原则，利用plebiscite来解决主权问题或领土纠纷。联合国托管理事会也曾使用plebiscite来解决殖民地的归属问题。至此plebiscite已被引用为人民对于领土、主权等重大议题所作的投票。
Referendum和plebiscite的区分学界争议甚多，比较确定的观点是：plebiscite是非常态的制度，而referendum是常态的制度。②本文对文章开篇所提到的有关名词界定可用下图来表示：③
二、公民投票的国际法法源
公民投票在国际法上的效力依附于其法源，公投本身并不是国际法的原则或规范。奥本海认为国际政策在必要时常采用公民投票或有此要求，但有时却未必认可。④综合学者们的观点，⑤公民投票作为领土变更的合法性要件是国际法的要求，但未于国际法理论中予以确认，在国际习惯上并未一致，故其实施并非国际法的义务。公民投票在国际法上法源的主要根据有：与自决权相关之国际组织决议和条约及国与国之间关于公民投票之条约。
(一)自决权：从威尔逊的人民自决到联合国相关条文。
自决权思想可追溯到卢梭的天赋人权论，在此思想支配下，法国大革命不但主张人民有对内自决权，又主张民族的对外自决权，这种自决思想影响波及到欧洲各地，但在传统国际法中，自决权仅被视为欧美文明国家的政治原则。一战结束以后，以自决权为表现的人民主权原理获得广泛的承认。最具代表者为威尔逊提出的“人民自决原则”(people’s self--determination)，1918年1月8日威尔逊总统向国会发表演说，即著名的十四点演讲，其中第五点指出：⑥
关于各国对殖民地的权益的要求，应进行自由、开明和对公正的协调，并基于对下述原则的严格遵守：在决定关于主权的一切问题时，当地居民的利益，应与管治权待决的政府的正当要求，获得同等的重视。
由于一战后战胜的帝国主义国家之间重新瓜分殖民地，自决权当时未能确立为国际法上的权利。到二战时，由于战争本身具有世界反法西斯解放战争的特性，使帝国主义国家不得不对殖民地问题采取新的态度。1945年联合国成立，其宪章第一条第二款把“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系”作为联合国宗旨之一。⑦1960年12月第14届联大通过1514号决议，即《赋予殖民地国家及人民独立宣言》，进一步确认了民族自决权。继之，联合国两项国际人权公约，均将自决权置于第一条。1970年联大一致通过《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》，宣言中将民族自决权列为国际法基本原则之一。从联合国有关决议和公约以及国际实践中可以确定，自决权已被确立为国际法上的权利，其行使方式多种多样，公民投票是常用的一种。
(二)国与国之间条约。
实践中也有国与国之间在条约中规定某地区以公民投票解决归属问题。在欧洲许多领土割让事例中，双方割让条约规定了该地区居民以投票方式决定该地区的归属。例如《凡尔赛和约》第88条规定，上西利西亚(upper Silesia)人民得投票决定其归属波兰或德国，第34条至40条给萨尔盆地人民以投票方式决定其选择《凡尔赛和约》提供的制度，或选择并入德国或法国。再如1945年《中苏友好同盟条约》第二条
