多源流模型视角下《中华人民共和国慈善法》政策议程分析
时间：2021-06-12 16:00:57 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：《中华人民共和国慈善法》历时十一年终于出台，是我国第一部慈善法，具有基础性和综合性的特征，对全社会的慈善行为进行了系统规范。慈善法进入政策议程耗时之长，是社会各界人士共同努力的成果。本文采用多源流理论模型，从问题远流、政策源流、政治源流和政策之窗这四方面，对慈善法出台的政策议程进行阐释。
关键词：多源流理论 慈善法 政策议程
一、问题的提出
2017年3月16日，2859名全国人大代表对中华人民共和国慈善法草案进行表决，最终以2636赞成票，131张反对票，83张弃权票，通过了备受社会关注的《中华人民共和国慈善法》，并且规定该法案自2016年9月1日起正式施行。
《慈善法》历经调研、起草、反复修改和多次审议才得以出台，是我国第一部慈善法，它的制定基于我国慈善事业的发展状况，并且借鉴了外国的先进经验，具有基础性和综合性的特点。那么，慈善法何以出台？慈善法如何进入政策议程？推动慈善法进入政策议程的关键力量有哪些？笔者采用多源流模型，拟从问题源流、政治源流、政策源流、政策之窗这四方面，对此进行分析。
二、多源流理论
1995年，美国公共政策学家约翰·W·金登提出多源流理论，该理论阐释了议程问题被纳入政府议事日程的原因，是当代公共政策分析中广泛运用的工具。金登认为，“一个决策被提上议程是多种因素在特地时刻汇合并共同作用的结果，而非它们中的某一种因素单独作用的结果。”这些因素被金登归结为三种不同的源流：问题源流、政策源流和政治源流。
问题源流主要指问题为什么会进入政府的决策视野，被纳入议事日程。在这一源流中，问题的确认与界定是关键。问题的确认与界定，主要是通过指标、焦点事件和信息反馈实现的。政策源流是指政策主张和建议从提出、讨论、修改，到再提出、讨论、修改的一个动态发展过程。在这个动态过程中，某特定领域的专业人员发挥着主导作用。政治源流主要是指在政策议程形成的过程中发生变化的政治因素。这些政治因素主要包括国民情绪的变化、民意的反常、选举结果、政府或国会的变动、利益集团的压力运动等。问题、政策、政治三大源流互不干扰，相互独立，当三大源流发展成熟，政策之窗就会打开，三大源流由此汇聚，政策议程从而被纳入政府议事日程。
多源流理论具有很强的解释能力，在西方公共政策过程分析中得到广泛运用。近年来，我国教育、社会治安、环境治理等领域也开始运用多源流模型对政策议展开研究并且取得了不错的研究成果。因此，本文采用多源流理论，对政策议程过程中的问题源流、政策源流、政治源流、政策之窗的开启以及三源流的汇聚分别进行阐释 ，由此分析《慈善法》出台的政策过程。
三、《中华人民共和国慈善法》政策议程分析
公共问题要进入政府的决策视野，纳入政府的议事日程，往往需要多种因素在相应的条件下相互作用。善法能够进入政府的决策视野，历时十一年得以出台，就是多种因素综合作用的结果。因此，可以运用多源流模型阐释慈善法这一政策议程的建立。
1.问题源流。在慈善法政策议程中，慈善领域存在的问题和重要指标引起了社会各界的关注，慈善事业中的焦点事件使得问题凸现出来。
1.1存在问题和重要指标。第一，慈善事业发展迅速。改革开放尤其是近20年，慈善事业处于较快发展阶段。据民政部统计，2004年我国共有社会组织近29万个，涉及社会团体、基金会和民办非企业单位这三方面，截至2016年年底，这一数值达到69.9万，仅仅12年，就增加了近1.4倍，充分体现了我国慈善事业蓬勃发展的态势。据中国慈善捐助报告显示，2007年中国社会捐赠总额为223.16亿元，发展到2016年，社会捐赠额已达到1346亿元，增长了约5倍。此外，在2016年一年之中，5806.61万名志愿者向社会提供了长达15.97亿小时的捐助服务，涉及帮老、助残、扶贫、社区等18种主要领域，为国家贡献经济价值495.65亿元。在汶川特大地震等重大自然灾害和奥运会、世博会等大型活动中志愿者也发挥着积极作用，成为不可或缺的重要力量。第二，慈善法律制度建设具有滞后性。在慈善法出台前，我国公益事业领域的各项活动主要由《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律和行政法规进行指导，除此之外，其他法律法规中也有与慈善事业有关的规定，例如企业所得税法和个人所得税法中旨在促进慈善事业捐赠的税收优惠政策等。
虽然慈善事业并非无法可依，但是我国慈善领域没有基本法，甚至在國家层面的法律法规名称中，也没有一部法律含有“慈善”一词。此外，现行慈善法律制度建设相对滞后，缺乏整体性和系统性，不能及时满足蓬勃发展的慈善事业的需求。例如，2011年河南宋庆龄基金会私自动用“公益医保”资金投资房地产的事件，由于我国没有法律规定由谁来核查此事并对这种组织进行制裁，此事便不了了之。
1.2焦点事件。从2005年中国社科院社会政策研究中心致力于慈善领域立法的研究，到2016年3月16日慈善法出台，焦点事件在其中起到了重要的推动作用。例如2011年的郭美美事件；2011年的河南宋庆龄基金会私自动用“公益医保”资金投资房地的事件；2015年云南“慈善妈妈”骗取政府项目以及数千万捐款事件；2016年王杰打着助学名义敛财、侵害受助女童的百色助学网事件……这些频繁曝光的事件为我国的公益事业蒙上了阴影，严重损害慈善事业的公信力，阻碍了慈善事业的正常发展，由此引起了政府的重视，促使政府意识到慈善立法的必要性。
2.政策源流。从2005年我国开始慈善立法工作，到2016年3月16日慈善法顺利通过审议并且出台，历时11年，这部法律的制定大致经历了研究与建议、民政部起草、全国人大内司委起草以及全国人大常委会和全国人民代表大会审议这四个阶段。
2.1研究与建议阶段。追根溯源，2005年我国开始慈善立法工作。民政部为了得到全国人大和国务院的支持，推动慈善立法进程，于同年9月向它们提出立法建议，此建议最终得到批准。在此之前，中国社科院社会政策研究中心副主任、研究员杨团和学界众多学者一直潜心致力于慈善法的研究，积极促进我国慈善法的立法工作。
