政府成本管理国内研究评述
时间：2021-06-08 04:00:07 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘要】 在西方新公共管理改革浪潮波及下，我国也加入了建立灵活、高效、廉洁政府的改革行列中。政府成本管理改革作为政府会计改革的重要组成部分，并没有引起会计和财务管理学者的注意，在理论和实践上都非常薄弱和有限。文章通过对政府成本管理国内相关文献的回顾，总结我国政府成本管理研究的瓶颈和今后研究的方向，希望能对我国政府成本管理的理论和实践有所启示。
【关键词】 政府； 政府成本； 政府成本管理
凡是涉及到政府的问题都是复杂的，而在所有有关政府的问题中，成本问题又是最神秘、最敏感的，大多数的学者都选择回避。其实政府债务和政府成本的高低关系到社会中每一个人的利益。既然涉及每个人的利益，为何没有为获得“集体利益”而采取的有效“集体活动”？奥尔森《权力与繁荣》著作中用“理性的人和非理性的社会”对此作了精辟的解释。奥尔森认为作为研究和教育者不应该对公众的事情理性化的加以忽略，研究和教育会发挥某些作用。所以对于政府面临债务危机和政府成本失控而大多数人仍保持“理性的无知”也是“理性的人与非理性的社会”的一种现象，而作为研究者不应该因为其复杂或难以进入主流继续保持“理性的无知”。
一、国内政府成本管理研究现状
（一）政府和政府成本的界定
桑玉成教授认为在讨论政府成本的时候，有必要对政府作出界定。人们通常在两种意义上使用政府这个概念：第一，广义的政府，即指以公共权力为名义而建立起来的所有国家机构；第二，狭义的政府，即指国家最为主要的三个国家机构中的行政部门。他认为政府应作广义的理解：即凡是能够利用它的物质力量对社会公共事务作出权威性决定、对社会资源作出权威性分配的主体，都是这个意义上的政府。
何翔舟认为政府成本不仅包括财政支出，还应包括政府行为的机会成本和社会成本。卓越从行政学角度将政府成本定义为政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。也有学者将政府成本理解为所有的财政支出。另有学者从经济学、管理学角度对政府成本的内涵和分类作了界定。高宏德、刘玉兰提出了全成本的概念，所谓“全成本”，是政府机构和行政过程所占用、所投入、所消耗、所损失以及所损害的全部社会成本。
（二）我国政府成本失控的原因
印薇认为在组织方面，主要表现为机构庞大、人员臃肿、政企不分、政社不分，部门职能交叉重复、人浮于事；在管理方面，由于我国行政行为的规范化度低，充满了不确定性、随意性和惰性，导致政令执行不畅、作风飘浮守旧；从执行方面看，不少行政人员素质欠佳，离国家公务员的法定标准仍有差距。朱文兴、朱咏涛认为一是财政供养人口多；二是政府机构庞大；三是政府越位严重；四是政府人员变相寻租；五是职务消费缺乏约束。徐双敏、梅继霞认为中国的政治体制、党政领导体制、财政体制等都与行政体制一起影响着行政成本，现行的农村就业制度、社会保障制度的完备程度也与行政成本相关。张传亮认为一是体制方面，政府权力的不合理配置是行政成本居高不下的权力根源；二是观念方面，政府及公务员缺乏较强的“成本意识”；三是操作方面，包括政府机关运营成本过高，办公成本过大，办公过程对行政资源浪费严重，对行政职务消费缺乏有效的约束机制。王义指出预算外资金的存在给行政机关任意扩大支出提供了便利条件，不仅推动了行政管理费用支出总量的急剧膨胀，也使行政成本支出结构不合理。
（三）降低政府成本的对策研究
卓越认为有效降低行政成本必须引入竞争机制、优化行政结构、改革现行的财政预算制度和人事管理体制。普永贵提出以“五大保障机制”降低政府行政成本：即组织保障，深化行政管理体制和推进机构改革；思想保障，强化公务员的行政成本控制意识；物质、技术保障，加强政府办公自动化系统的建设；制度保障，转变绩效评估方式；法制保障，贯彻实施《审计法》。陈向阳提出要降低行政成本，必须建立“五种政府”：一是建立适度政府；二是建立廉价政府；三是建设透明政府；四是建立仿企业政府；五是建立法制政府。周玲认为降低行政成本的关键是要把好“六关”：一是人员编制关；二是行政决策关；三是公务用车关；四是公务接待关；五是行政管理关；六是监督考核关。
（四）政府成本管理的技术方法
成本计算是成本控制的前提，有少部分学者尝试把企业成本计算的方法引入到政府成本的计算。
1.分步法和分批法。邓晴晴介绍了其在政府成本计算中的应用。
2.标准成本法。蒋国发通过分析政府行政成本现状，将标准成本引入政府行政成本管理，以构建政府行政标准成本管理体系，以此控制政府行政成本，实现廉价政府的目标；蒋苏娅认为行政标准成本是行政成本控制的重要举措，是降低行政成本的有效途径，也是确定财政拨款的重要依据，并提出了测定行政标准成本的基本思路。
3.作业成本法。周国强、刘劲将作业成本法运用到事业单位的基本支出预算，用作业成本法确定预算定额的步骤是：确定预算定额对象、确立作业中心、成本归集和成本分配；张媚用ABC法测算了城市社区公共卫生服务项目的成本。
（五）政府成本管理制度研究
国内学者已开始从制度层面探讨控制政府成本的途径，并取得了一系列研究成果，其中比较突出的主要有以下方面。
1.认识到通过制度来控制政府成本意义重大。如普永贵谈到有效控制行政成本的四种保障中制度保障是关键。邹治平、郭鸿懋提出从制度层面分析行政成本是研究行政成本的最行之有效的思路，造成我国政府行政成本居高不下的根本原因在于相关制度的不完善，只有完善多种政府管理体制，才能抓住成本控制的重点。
2.指出了影响我国政府成本控制的主要制度。如马建珍指出我国政府成本过高的主要原因是制度的不完善。这些制度主要包括政府成本管理制度、政府绩效评价制度、政府效益审计制度以及行政问责制度等。卫刘华指出影响我国政府行政成本的主要制度是竞争机制、人事制度、行政审批制度以及财务预算制度等。
3.较为详细地分析了我国不完善的主要制度。如卓越指出了我国行政成本偏高主要是由于竞争机制缺失，行政绩效评估未制度化，财务预算制度、人事管理制度以及行政审批制度存在缺陷等。谭桔华认为我国一系列相关制度的缺失导致行政成本的控制一直不见起色，从而阻碍了科学发展观目标的实现。这些制度主要是：干部人事制度、财政管理制度、行政监督制度以及政府采购制度等。
4.指出了通过健全完善相关制度以控制政府成本的思路。如查乔治论述了有效的制度供给是构建节约型政府的关键，主要包括：改革人事管理制度，健全监督机制，完善财政管理体制以及全面推行政府采购制度等。杨晓蔚、叶伟光指出，新形势下要有效控制行政成本就要：完善现行财政管理体制，增强财政预算的刚性约束；全面推行政府采购制度；实施职务消费制度改革等。谭桔华也提出通过实行政府采购，降低采购成本，从而降低行政成本。
二、国内政府成本管理研究评述
我国学术界关于政府成本问题的研究最初始于政治学和行政学界，之后的研究一直活跃于经济学界，但是由于该论题本身的特殊性、复杂性，这一领域的研究并没有取得重大的突破。可以说我国学术界关于政府成本问题的研究处于起步阶段，无论是研究的内容，还是研究的方法都有待于进一步拓展。
一是政府成本的定义、划分比较模糊，表现在定义的理论依据不足，对于“成本”、“费用”、“支出”等概念辨析不清。这影响了政府成本管理理论框架和政府成本管理方法研究的展开。研究者的学术背景大多为行政管理学、政治学，少有经济学，而以成本管理理论和技术见长的会计学和财务管理学的学者几乎都没有涉足政府成本管理研究领域。这对政府成本管理的研究来说，不仅是一种遗憾，更是一种极大的制约。
二是对通过制度途径控制政府成本的研究还不够深入，存在以下不足：其一，学者们主张借鉴国外政府成本控制的成功经验，但一般仅是泛泛而谈，对于借鉴什么，如何借鉴都未做进一步论述。另外，借鉴并不是生搬硬套，要充分考虑我国的国情以及我国政府成本的特点和问题所在，这也是上述学者们所忽略的地方。其二，学者们虽指出了我国哪些制度不完善不健全，对于怎样具体完善、健全这些制度并未深入论述，以致这部分论述过于简单机械且缺乏可行性，对现实指导意义不足。
三是研究方法单一，主要采用简单的规范研究方法，而且缺乏逻辑严密的理论推导。真正意义上的实证研究方法几乎没有。
三、启示
政府会计改革是新公共管理改革的重要组成部分，政府会计改革的目标是帮助政府履行公共受托责任，这一目标的实现需要政府财务管理、政府绩效管理、政府成本管理和政府审计等相关改革的支持。在我国政府会计改革和欧洲各国爆发主权债务危机的背景下研究政府成本管理问题不仅对避免主权债务危机的发生有现实意义，而且对我国政府会计改革目标的实现也具有重大的现实意义。
无论从现实还是从理论层面上看，政府成本问题都是一个复杂性、综合性很强的问题。单单从某个学科或某个理论无法深刻地剖析政府成本问题的本质，更别说去管理好政府的成本。国内研究政府成本问题的绝大多数学者的学术背景为政治学、行政管理学和宪法行政法学。这些学者在研究政府成本时难免会形成了一种技术路径依赖，而政府成本具有经济学内涵，学者们对政府成本概念的界定缺乏经济学理论依据，混淆了政府成本和社会成本的概念，导致政府成本相关问题的研究难以展开。对政府成本的研究既没有上升到制度层面的高度，也没有触及到管理控制的层面，多年来只停留在对政府成本的一些“表象”做文章。所以应该鼓励以成本管理理论和技术见长的会计学和财务管理学的学者参与政府成本管理理论的研究。●
【参考文献】
［1］ 凯特尔.有效政府——全球公共管理革命［M］.上海交通大学出版社，2005.
［2］ 周镇宏,何翔舟.政府成本论［M］.人民出版社，2001.
［3］ 卢现祥.新制度经济学［M］.武汉大学出版社，2004.
［4］ 罗辉.公共部门基本支出预算与运行成本控制［J］.会计研究，2008（7）.
