城市社区微治理的实践困境及其破解

时间：2021-06-04 08:00:37　来源：雅意学习网本文已影响人

　　〔摘要〕微治理的出现是居民自主探索创新社区服务和自我管理的成果，并在社区治理中取得了良好成效。但作为一种新兴的治理形式，微治理主体的身份合法性有待明确，管理体制与工作机制有待完善；可持续性有待加强，对微治理的复制和推广存在机械和过度现象。破解微治理实践困境，需要完善社区居务监督委员会的管理体制和工作机制，更好地发挥其作用；转变社区治理运行机制，促进政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动；摆正政府角色，在倡导和推广微治理实践的同时更加注重保护微治理的多样性。
　　〔关键词〕微治理，社区治理，政府管理，居务监督委员会，居民自治
　　〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）03-0088-09
　　城市社区建设是社会建设的重要内容，也是探索和推进社会管理创新的重要阵地。20世纪90年代初，我国明确提出社区建设及其理念和任务。政府期望通过自上而下推动城市社区建设来激活过往单位体制下蛰伏已久的社会自治力量。经过数年的尝试与实践，特别是2000年社区建设的正式展开和推进，社区制开始全面替代20世纪50年代以来的街居体制。从制度设计初衷来看，社区制的实施旨在突出以居委会为中心的社区自治组织的自我管理和服务，弱化甚至解决街居制下居委会的行政化问题。然而无论是设立社区工作站承接政府职能，还是在街道办事处和居委会之间加设社区，多年来诸种制度创新后的基层实践面对的尴尬情形却是“我自岿然不动”的社区行政化和居民自治乏力。在此背景下，党的十八届五中全会提出加强和创新社会治理体制、推进社会治理精细化、构建全民共建共享的社会治理格局的目标导向，微治理随之逐渐成为各地积极探索社会治理精细化的实现路径。
　　一、城市社区微治理的创新实践
　　某种意义上，微治理的出現是基层居民应对社区管理中的现实困境“不得已而为之”的结果，是居民自主探索创新社区服务和自我管理的试水，这种自我管理的良好效果得到了政府的重视和确认，并将其作为成功样板逐渐推广开来。
　　（一）微治理的实践伊始及扩散。虽然本文着意于探讨微治理在城市社区的探索，但这种治理样式实际在农村社区和城市社区均有尝试。从源头上看，微治理在农村社区的实践早于城市社区。追溯起来，早在1987年，广东连州保安镇熊屋村就已经开始尝试在村民代表的基础上组织成立村民理事会，与村干部共同管理村中公共事务〔1 〕。此后，安徽、江西、广西、山东、云南等省也陆续探索和推开了村民理事会的治理模式。特别是2013年8月，安徽省十二届人大常委会第四次会议通过了修改后的《安徽省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，在全国范围内首次将村民理事会写入《中华人民共和国村民委员会组织法》实施办法。该办法第二十五条规定，“村民小组的村民可以自愿成立村民理事会，其成员由村民推选产生”，“村民理事会配合、协助村民委员会开展工作，村民委员会支持、指导村民理事会组织村民开展精神文明建设、兴办公益事业” 〔2 〕。城市社区的微治理则可追溯至武汉市江汉区满春街小夹社区1998年起对“门栋自治”的探索和2003年起对“院落自治”的尝试〔3 〕。此后，成都、重庆、江西、河南、北京等地也试点实施了院落自治、楼栋自治等形式的社区微治理。2014年，厦门市海沧区的社区“微治理”项目获评民政部“2013年度中国社区治理十大创新成果”。此后，“微治理”开始被媒体所关注。虽然从实践来看，微治理业已经历数十年的发展，但它在国内仍未普及，亦尚未引起学界足够的重视，不过是近两年才将其概念化（也有学人称其为“微自治”或“微协商”）。
　　微治理，从表意上说是微观治理的简称，指的是将社区划分为更小单元来组织居民参与和自治、对惯常由村居委员会实施的社区治理进行垂直延伸和下沉，把治理实践融入居民日常生活。微治理的出现是为了弥补村居作为初级治理单元所存在的不足。行政村和社区在处理具体的日常事务时，一方面受制于政府行政管理的干预，承担了过多被指派而来的繁杂的行政性事务；另一方面，相对于几个人的村委会或十几个人的社区居委会，管理人数众多、构成复杂、地域上也还是有相当大规模的村庄和社区仍是力有不逮。但基层社区中的日常事务又都与居民的利益直接相关，如果不能妥善处理，由此所造成的冲突将直接影响人们生活的和谐稳定。因此，基于个体现实的生活需求，居民开始尝试通过自主协商、自我管理来更妥善和快速地解决基层的村居矛盾，微治理由此诞生。
　　（二）城市社区中微治理范式的基本特征。由于契合了社会管理创新与协商民主建设的时代关键词，微治理在不断成长和拓展其实践形式和地域范围，在一些地方甚至已渐成规模。虽具体式样各有差异，但总的来说，微治理具有以下几个基本特征：
　　1. 治理单元梯次式纵向下延。居民生活的更小单元——小区、楼道、门栋等成为微治理的基本依托单位，这是微治理最为突出的特征。微治理的出现主要是为了解决大型、超大型社区在医疗、教育、养老以及基本生活配套设施整体不足，政府便民服务点不够，公共服务项目传统而单一等导致的局部区域内的居民办事不便、群众政务服务、社会服务、生活服务等多元化服务需求得不到满足的问题。
　　除了武汉市首先创制院落/居民小组和门栋为两级微治理单元，各地也依据实际需求，在现有的社区结构之下，构建了一些更小的治理单元。例如，南京的微社区，主要是服务于一个或数个自然居住区居民的生活，不仅可以办理或者代办一些政务服务事项，可以提供超市、娱乐、教育、医疗等生活服务，还可以更为便利地发动居民参与社区治理。东莞则基于已有的网格化管理体系，将楼盘小区纳入进来，建设成为一种重要的基本单元，构建了市-镇（街道、园区）-村（社区）-网格（楼盘小区等）四级治理网络。楼盘小区成为社会管理服务的末梢，将基层群众自治的实践落实到楼盘小区这一共同体内，对群众自我管理、自我服务、自我教育和自我监督进行引导。上海市杨浦区在现有的“市-区（县）-街道（乡镇）-居（村）委会”四级管理网络中又向下延伸了“楼组”（楼道）这一治理单位。特别值得注意的是，这些新创制的末梢治理单元是由居民而不是居委会人员来担任其成员的，仅从这一点来看，相较于“半科层化”和“悬浮”的居委会，微治理的基本单元更具有民间性和草根性。

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