应急管理中公共政策的有效执行
时间：2021-05-31 12:01:46 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:公共政策是政府进行应急管理的基本手段,应急管理中公共政策的有效执行,有利于危机的化解。目前,我国应急管理中政策执行存在缺乏强有力的执行组织、社会参与不足、执行手段单一、问责机制不健全等问题。为此,必须建立高效统一的政策执行组织,动员社会力量参与执行,整合执行资源,综合运用多种执行手段、加强执行问责,以促进政府应急管理中公共政策的有效执行。
关键词:公共政策执行;应急管理;有效
中图分类号:D63
文献标志码:A
文章编号:1002-7408(2010)11-0013-02
政府的应急管理活动大多靠公共政策来推动,政府公共政策的有效执行对于应急管理能力的提高、突发公共事件的解决、社会的安定和谐,具有举足轻重的作用。
一、应急管理中公共政策执行的特征
公共突发事件一般都具有突发性和紧急性、高度不确定性、影响的社会性、决策的非程序化等特征,因而在应急管理过程中,公共政策的执行往往陷于被动,体现出不同于常态执行的特征。
1 执行时间紧迫。充裕的时间是政策有效执行的前提,然而公共突发事件的突发性和不确定性,决定了处理时间极其有限,救治机会稍纵即逝。这就对政策执行提出了新问题——如何在有效时间内最大限度地完成政策执行的各种环节?时间的紧迫性是应急管理中政策执行的最大特征。
2 执行任务艰巨。突发事件发生的时间、地点,没有人能确切预测,也难以确切预知它可能带来的后果,它可能在没有任何先兆的情况下发生,有时候一件小事也可能导致重大的突发性事件。更为艰巨的是,突发事件涉及到政治、经济、军事、外交以及社会生活等各个方面,每一类都有它自身的特点。同时,突发事件产生的原因也是相对复杂的,既有天灾,也有人祸,还有的是由人祸引起的天灾。这种复杂性致使政策的执行不可能有一般原则作直接依据,只能以创新思维和行动应对突发事件,因势利导,随机应变。
3 执行资源缺乏。充足的资源是政策执行的基础和保障,特别是面对公共突发事件,更需及时向事故地提供充足的应急资源。然而,政策执行所需要的物力、财力在应急状态下往往难以及时到位,特别是一些欠发达地区,地方政府物资、人员和设备难以自给,政策执行力不从心;还有一些山区、贫困地区交通条件较为落后,公路、铁路不通,一旦发生自然灾害等突发事件,抢险队伍、医护人员、救助物资等难以输人该地,这也间接导致了该地应急管理执行资源的缺乏。这种资源的缺乏往往会加剧突发事件的危害性。
4 执行环境不利。改革开放以来,我国经济快速腾飞,人均GDP不断攀升,但各种社会矛盾也日益突出,特别是贫富差距的拉大、政府信息不透明不真实等问题造成的公众心理落差诱发了诸多群体性冲突事件,如瓮安事件,石首事件等,这些事件中,目标群体的不服从甚至对立致使政策执行难以开展;从自然环境分析,我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一,灾害种类多、发生频率高且多难以预测,应急防御功能较差;还有一些地方官员和社会公众应急意识差,往往是公共突发事件发生后才开始研究、探索应对之策,政策执行陷于被动。
二、我国目前在应急管理中公共政策执行存在的问题
公共政策是政府进行应急管理的基本手段,公共政策的执行环节在整个应急管理过程中尤为重要。正如美国的政策学者艾礼森所指出:“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”目前,我国政府在应急管理中政策执行主要存在以下问题:
1 缺乏强有力的执行组织。我国政府应急管理是在2003年SARS之后建立起来的,与发达国家相比,有着先天的不足,致使机构建设跟不上时代和现实发展的需要。应急管理虽然需要很多部门协调,但在应急管理的具体政策执行中,必须由一个专门的强有力的组织来承担执行职能。由于以往在应急管理中没有统一常设的执行机构,当突发事件出现后,往往临时组织一个班子,根据情况具体处置,表现出面对灾难时应对措施的临时性和政府调控能力的弱化。同时,由于缺乏强有力的执行机构,突发事件最重要的预防和预控无人负责管理,使本来可避免的危机不断发生,本来能够提前控制住的危机失去控制,并且在整合社会资源、综合协调等方面力不从心,反应速度缓慢。
2 社会参与不足。“在所有的政策执行环境中,公众的态度,政策执行机构对待公众的态度以及政府机关机构的整合程度,是影响政策执行效力的主要因素。”1211~可见,作为政策目标群体的公众对政策的执行效力有着举足轻重的影响。然而长期以来,受我国传统政治文化的影响,应对突发事件似乎只是政府的责任,政策的制定和执行似乎也只是政治精英的专利,公众仅仅是公共政策的受众,这使许多公共政策因得不到公众认可而缺乏政治意义上的合法性,从而使其在应急管理中难以顺利地贯彻执行。另一方面,各类自治组织、企事业单位等非政府组织,应急管理中缺乏必要的公共政策执行权力,在政策执行中处于被动从属的地位。政府把本来应该由非政府组织承担的一些社会管理职能包揽下来,挫伤了非政府组织政策参与的积极性,从而使其产生了政策抵触情绪。在应急状态下,社会参与度的不足往往会造成政策执行的“肠梗阻”现象。
3 执行资源整合不足。在应急管理中,执行资源的缺乏体现在政策执行所需的人力、财力、信息等未能及时提供,需要通过中央政府、兄弟省份的支援才能实现资源补给。因此,难以动员和有效运用社会资源、形成执行的整体合力,是造成执行力下降的重要因素:由于在执行的过程中,存在不讲究执行的方法,也不能创新执行政策,同守管制和统治的执行理念,与社会没有形成良好的互动和沟通,政府很难在社会中动员和使用政策执行资源。政府、社会、政策相互脱离,难以形成整体合力+影响政策执行的功效。
4 执行手段单一。应急管理中,突发事件的复杂性和不确定性,决定了政策执行手段的多样性。但在政策执行实践中往往存在一种现象,即执行主体不考虑被执行对象的认识水平、心理承受力等实际情况,不是以理服人,而是一味采用行政方式和经济方式,以势压人,直接导致目标团体逆反心理,最终不利于政策执行任务的完成。有的政策执行主体简单地“复制”政策,过去怎样执行、别的地方如何开展,照搬照抄,没有采取合适的、多样的手段因地制宜地开展政策,致使再好政策也“水土不服”。
5 问责机制不健全。政府应急管理是一项系统工程,涉及许多不同的部门,极易出现各部门间相互推卸责任的现象,这反映到制度上凸显的是对政府官员问责机制的缺失。危机发生后,常表现为政府人员以“本意是为人民服务”为借口,推卸责任。从近期出现的一系列重大责任事故来看无不与一些干部的得过且过、缺乏责任、麻木不{_、处置不当有关,如黑砖窑事件、沱江大桥垮塌事件、瓮安事件三鹿毒奶粉事件等都暴露出,政府部门之间的条块分割和问责机制的不完备必然导致公共政策执行出现偏差甚至
