“权力清单”的正本清源
时间：2021-04-01 20:03:38 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：“权力清单”作为深化政府行政管理改革的一项重要措施，受到各级政府的重视。但事实上，目前各级政府推出的所谓“权力清单”主要是政府的行政审批清单，旨在规范政府的行政审批行为，但不论学界还是各级政府都存在对“权力清单”的误读，把行政审批清单作为“权力清单”，把行政权简单化为行政审批权。行政职权是行政权力的具体化，“权力清单”是对行政职权运行的规范化和程序化。应理性看待行政职权与行政权力的关系，从法理上厘清行政权力的形式正义和实质正义，权力的制约机制和规范行政权力的法治路径，明确“负面清单”、“权力清单”和“责任清单”三个清单的法治路径。
关键词：行政审批 权力清单 行政权力
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2017）02-0098-12
自2009年“权力清单”首次出现在官方正式文件中，上海2013年9月推出“负面清单”管理模式①以来，十八届三中全会又再次强调 “权力清单”，“清单”就风靡中国政坛，并有从外资管理向国家治理推广之势。继“权力清单”之后，又推出“权利清单”、“责任清单”。李克强总理在2015年的政府工作报告中提出要建立“责任清单”制度。各种“清单”被赋予了不同的法治和政治使命，“权力清单”更是承载着国人所期盼的行政改革。然而，溯及“权力”之本源， 各界对“权力清单”存在误读，需要对“权力清单”正本清源，以推进我国行政体制改革，健全国家治理结构，提高国家治理能力。
一、“权力清单”制度的发展历程
2009年，中纪委、中组部主导在江苏省睢宁县、河北省成安县、四川省成都市武侯区等三地开展“县委权力公开透明运行”试点，要求祛除权力的神秘感和封闭性，厘清权力事项，公布“权力清单”，还权力真相于党员群众。2010年11月18日，中纪委、中组部印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》（以下简称《意见》），要求推进行政权力公开透明运行，规范县委书记权力，党委权力公开透明运行。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出“推行地方各级政府及其工作部门‘权力清单’制度，依法公开权力运行流程”。 李克强总理在2014年《政府工作报告》中指出：“深化投资审批制度改革，取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。确需设置的行政审批事项，要建立‘权力清单’制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实行审批。”国务院下发的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》更是提出要“全面清理非行政许可审批事项”和“加快建立和完善‘权力清单’制度”。2015年3月5日，李克强总理的《政府工作报告》强调：“制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为，法定职责必须为。”2015年《政府工作报告》中再次强调“权力清单”制度改革的重要性，并升级到“责任清单”制度。2015年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出：“推行地方各级政府工作部门权力清单制度，是党中央、国务院部署的重要改革任务，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措。”2015年12月国务院办公厅又印发了《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》（以下简称《试点方案》）。至此，行政“权力清单”实现了从理念到实践的具体落实。
二、“权力清单”的理论剖析
（一）行政权力与“权力清单”关系的梳理
1.行政权力与行政审批权力清单的关系
自2013年十八届三中全会以来，各级政府和行政机关就忙于制定“权力清单”。2014年两会之后，各级政府行政机关争先恐后纷纷大刀阔斧地清理并晒出自己的“权力清单”，有的地方政府清理权力的幅度高达50%～70%。2014年2月15日国务院《关于取消和下放行政审批项目的决定》再次取消和下放64项行政审批事项和18个子项，新一届政府已取消和下放行政审批事项达400多项。截至2014年2月20日，国务院除议事协调机构外，75个部门晒出了“权力清单”，有47个部门公开了所保留的行政审批项目，占总数的627%，保留了1031项行政审批事项。《国务院再次取消和下放一批行政审批事项》，资料来源于新华网：http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-02/15/c_119350574.htm，最后访问时间：2016年3月22日。2014年3月17日，国务院推出深化行政审批制度改革三项措施；国务院审改办又公开了60个部门“权力清单”，涉及正在实施行政審批事项总清单共1235项。《国务院60个部门晒权力清单保密局等首次公开》，资料来源于新华网：http：/news.xinhuanet.com/yuqing/2014-03/18/c_126283717_2.htm？prolongation=1，最后访问时间：2015年3月26日。从国务院及各省政府晒出的“权力清单”来看，各省、区政府公布的“权力清单”主要涉及的是行政审批权或者行政许可权。虽然部分省市也在试图出台各种行政权力的明细清单，比如山东省还列举了审批权之外的其他行政职权，但此举值得商榷。
关于行政权力，在不同的历史时期，不同的学者有不同的诠释和定义。[美]丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶、郏明哲译，中国社会科学出版社2001年版，第32—34页；[英]洛克：《政府论》（下），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1982年版，第91—93页；[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页；[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第3页；[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第6—7页；于安：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第9—10页；[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第6—7页；[美]E.博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第364页；莫于川：《中政府：我国城市政府组织法制的理性选择》，载《现代法学》1995年第2期；张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2004年版，第72页；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第4页；应松年、薛刚凌：《论行政权》，载《政法论坛》2001年第4期；朱最新：《行政权概念新释》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2005年第6期；杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第11页；胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第5页；王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版，第1页。综合国内外学者关于行政权力的定义，行政权力是国家权力体系中，行政主体执行国家权力机关意志，以实现国家和社会公共利益为目的，为维护经济、社会、文化、对外交往等秩序而进行管理社会事务和增进社会福利的权力，是国家权力的组成部分。参见康良辉：《相对集中行使行政权制度研究》，中国政法大学出版社2014年版，第25—28页；王学辉、宋玉波：《行政权研究》，中国检察出版社2002年版，第108—116页。根据我国《宪法》的相关规定，我国的权力属于人民，各级人民代表大会是国家的权力机关，代表人民行使国家权力，主要行使立法权。而行政机关是国家权力机关的执行机关。因此，各级政府行政机关享有国家权力机关赋予的行政执行权，即行政权或行政权力。行政权力是国家权力机关对政府或行政机关的行政执行权的概括授权，是抽象的权力束，除行政审批权之外，行政权力还包括行政立法权、行政命令权、行政处理权、行政裁决权、行政强制权、行政监督权、行政制裁权等不同的行政权力。行政权力与国家权力、行政职权、行政职责紧密关联，其外化形式就是行政职权。参见前引⑤王学辉、宋玉波书，第109、115、216页。目前，政府晒出的“权力清单”，主要是行政审批权或行政许可权，属于行政机关的行政职权。行政权力与行政职权是抽象与具体、一般与个别的关系，行政职权的总体构成了行政权力，行政职权是行政权的分解和具体化，是行政机关主管事项的范围。肖蔚云、姜明安主编：《北京大学法学百科全书·宪法学行政法学》，北京大学出版社1999年版，第621页。行政职权包括制定规范权、行政许可权、行政确认权、行政检查权、行政奖励权、行政处罚权、行政强制权、行政合同权、行政裁决权、行政复议权、行政委托权等行政权。参见前引⑤王学辉、宋玉波书，第126页。现代意义的行政权或行政权力是行政的核心或实质内容，是国家权力的组成部分，是国家为履行一定的职能而授予一定的行政主体执行法律，管理国家行政事务的权力，也是一定的行政主体为完成其行政任务，履行行政职责以实现国家的行政职能而享有的权力。行政职权是具体行政主体以及其行政人员根据行政任务或职位（务）被授予的行政权，是行政权力的具体化，是为完成一定的行政职责或行政任务，组织和管理国家与社会特定的事务而享有的行政权力。行政职权的执行可以通过“清单”规范化具体操作，但行政权力作为抽象的权力束很难通过“清单”全部列举。
