农民与用地单位的矛盾冲突及其治理
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〔摘要〕 农民与用地单位之间矛盾冲突的发生频度、激烈程度和破坏烈度都不亚于农民与政府之间的冲突。现行征地制度下双方的利益边界、权利边界和行动边界都模糊不清，这既是双方冲突的深层诱因，也是此类冲突极难治理的重要原因。因此，通过对征地制度的深度改革，赋予双方独立的市场主体地位，构建双方在符合规划的前提下平等的直接交易机制，设定双方之间合理的利益边界、明晰的权利边界和清晰的行动边界，是预防和化解此类冲突的根本之策。
〔关键词〕 边界冲突，征地冲突，利益边界，权利边界
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）01-0085-06
〔收稿日期〕 2014-12-05
〔基金项目〕 国家社会科学基金项目（12CGL097），江苏省“青蓝工程”项目（12QLG003），负责人祝天智。
〔作者简介〕 祝天智（1975-），男，山东定陶人，复旦大学公共管理博士后流动站研究人员，江苏师范大学法政学院副教授。
近年来，征地冲突是地方政府社会治理的难点，也是学界研究的热点。无论是政府还是学界，都将关注的焦点集中于农民与政府之间的冲突，而对农民与用地单位之间在征地过程中的冲突缺少足够的关注。然而在现实中，农民与用地单位之间的冲突不仅数量众多，而且其激烈程度往往比农民与政府之间的冲突更为严重，近年媒体曝光的云南晋宁事件、河北绳油村事件、江苏邳州河湾村事件等无不如此。笔者认为，农民与用地单位之间之所以会发生冲突，最主要的原因在于界限不清。正如齐美尔所说，“界限的概念在某种程度上是重要的”，“恰恰因为在这里，变动、扩展、入侵、融合更加易于理解得多”，“相互关系在积极面上和消极面上都会变得十分清楚和可靠” 〔1 〕 （P466-468 ）。于建嵘提出，“社会资源的配置实质上是利益博弈的过程，在追求利益最大化的过程中，越界即会导致社会冲突” 〔2 〕 （P12 ）。李琼将此种由越界行为导致的社会冲突定义为“边界冲突”，即在某些条件下由于各社会主体之间的界线模糊不清或者不合理，会出现“一方依据一定的规范或理由公开或私下、直接或间接要求对方修正某一观点或某一行为，冲突的另一方则依据不同的规范或同一规范的不同理解实行反批评，当某冲突主体跨越某种社会分界线时” 〔3 〕 所诱发的社会冲突。复旦大学胡守钧教授认为，“边界冲突准确来说应该是一种形态，社会生活中边界冲突的例子可以说是随处可见” 〔4 〕 。因此说，合理边界是预防冲突的重要条件，而边界模糊或者设置不合理，则容易导致冲突。在农民与用地单位的冲突之中，有三条核心边界，即利益边界、权利边界和行动边界。其中，利益边界模糊不清是双方冲突的动因，权利边界相互交叠使双方都有充足的行动依据，而行动边界多元交错促使双方普遍选择机会主义和越界行为。本文尝试从分析这三条边界的特点入手，剖析此类冲突的诱因，揭示双方在冲突中的策略选择和冲突特点，进而提出预防和化解此类冲突的对策。
一、农民与用地单位之间的边界特点
要剖析农民与用地单位之间的边界，必须把双方放入当前的宏观土地管理框架和冲突发生的具体场域中进行考察。在当前的土地管理框架中，由于政府实行征地和供地的双重垄断，使本可直接交易的双方都处于非独立的地位。而农民与用地单位发生征地冲突的乡村场域，处于国家与社会相结合的交界点，国家的正式法律制度和治理机制与乡村的地方性知识在此发生碰撞。上述制度框架和场域特点对农民与用地单位之间的各种边界都有深刻影响。
（一）政府双向垄断下用地单位与农民之间模糊的利益边界。在现行土地管理框架中，由于政府的“双向垄断” 〔5 〕（土地征收与建设用地供应），一方面造成农民与用地单位都不是独立的市场主体，双方的利益交换并非基于直接协商谈判而自愿达成，而必须通过政府的征收和供应这一中介形式进行;另一方面，在政府计划型的征地和供地过程中，无论是土地征收中的补偿价格制定，还是土地出让价格的形成，都不是基于市场对土地优化配置的需要，更多的是出于对政府政绩的考虑，造成土地价格严重偏离市场规律，这既表现为地方政府为招商引资或建设形象工程、政绩工程而极力压低土地价格，甚至无偿供应土地的行为，也表现为在地方政府垄断和操纵之下而产生的畸高的商住用地价格。
在此框架之下，农民和用地单位之间的利益边界变得模糊不清：由于土地的征收和供给都非真正遵循市场原则进行，土地价格被严重扭曲，农民到底应得到多少补偿，以及用地单位到底应该支付多少出让金，缺少双方认同的客观公正标准。一方面，在农民看来，对于工业用地，政府为招商引资或政绩工程而压低地价的行为，无疑是政府和用地单位合谋对农民的剥夺;而对于商业和住宅用地，虽然用地單位支付了高额的土地出让金，但他们获取了更高的土地利润，而对农民仍然按照公共利益需要征地的原则进行补偿，每亩只有数万元甚至更少，这显然会进一步加深他们的被剥夺感。
另一方面，在用地单位看来，他们已为商住用地支付了高额的出让金，即使工业用地，由于全国各地普遍价格低廉，他们并不认为自身应支付更多的出让金。不仅如此，由于用地单位能够为地方政府提供投资和税费收入，并为当地农民提供就业机会，在他们看来并未剥夺或亏欠农民，相反很大程度上是在施恩于农民。由于农民与用地单位之间既不是直接谈判协商实现土地供给，又缺乏双方都认可的公平公正标准，很容易成为征地冲突的最直接的诱因：在不愿被征地或者对补偿不满意的农民看来，作为直接占有和使用自己土地的用地单位，就是入侵者和剥夺者，至少是政府的合谋者;而在用地单位看来，几乎所有不按照要求按时交出土地的人，都是无理取闹或者不通情理之徒。
（二）计划与市场并存的土地管理制度之下交叠的权利边界。一方面，为适应市场经济发展的需要，我国土地产权制度已经朝着市场化的方向有了长足发展。在农民的产权方面，法律不仅明确了土地承包权的物权性质并延长了承包期，更赋予了其通过“转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的权能，而且“流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”。进而，党的十八届三中全会提出，要赋予“承包经营权抵押、担保权能” 〔6 〕 。同样，法律对用地单位依法取得的土地使用权也给予了明确的保护，《物权法》和《城市房地产管理法》分别规定，用地单位对依法取得的建设用地使用权 “享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”。“ 土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地”。
