驻京办整肃风暴|驻京办
时间：2020-07-19 07:21:47 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
一场针对各级地方政府驻京办事处的整肃风暴正在酝酿中。 记者获悉，国务院机关事务管理局（以下简称国管局）正在制定一份彻底的整改方案，方案首先涉及52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办的整顿和改革。
国管局驻京办管理司负责副省级以上驻京办的管理和协调。此前，整顿驻京办事处已被中纪委和监察部列为2006年四大工作任务之一。各级政府的驻京办事处因“跑部钱进”而被国家审计署审计长李金华点名。
5000余家政府驻京办事处正面临着半个世纪以来最大的一次生存危机，一些基层县市政府办事处恐怕难逃被裁撤的命运。
风暴欲来
几天前，北京市发改委相关处室的负责人已经开始走访各地市县级驻京联络处了。8月30日，一位市级驻京联络处主任说：“这次了解的情况与机构改革有关。”
5000余家县级办事处均归口北京市发改委区域经济合作处管理。该处一位负责人说，中纪委和监察部现在正在查这个事情，等中纪委拿出意见，改革才能定下方向。
驻京办成为风暴中心，或许缘于国家审计署审计长李金华的敢言。去年年底，在谈到对预算资金的审计监督时，他直言：各省市区、地级市甚至县都在北京设立办事处，有的驻京办目的就是“跑部钱进”。
今年年初，中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在中央纪委第六次全会上所做的工作报告中，三次提到了驻京办的腐败和治理问题。
据贵州省驻京办的一位负责人说，吴官正的讲话首次将整顿驻京机构、刹住“跑部钱进”风提到了一定高度。其后，中纪委将调查整顿驻京机构列为2006年重点任务之一。
更实质性的动作开始于今年2月。
2月27日，国管局召开廉政工作会议，各省驻京办负责人全部到会。会议决定，由中纪委负责调研驻京办，由国管局具体酝酿拿出改革方案，这个方案可能会在今年第四季度择机公布，方案中首先涉及52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办事处的整顿与改革。
江西省驻京办有关人士说，中纪委曾计划三年完成对驻京机构的改革和整顿，今年是三年里的最后一年。
驻京办现象
没有人确切地知道，中国有多少形形色色的驻京办事机构。
粗略统计，在北京，除了52家副省级以上办事处外，还有520家市级和5000余家县级办事处。而据江西省驻京办事处人士估计，如果加上各种协会、企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。
1949年，内蒙古自治区率先在北京设立第一家驻京办事机构。1991年，北京共有186个市级以上的驻京办。此后，驻京办以惊人的速度在北京扎营，到2002年时已激增至426个，十年之内翻了一番。
一般来说，驻京办事处将自己定位于沟通信息、招商引资、协助遣返上访群众和组织来京务工者等。在此过程中，“跑部钱进”现象广为诟病。未经证实的消息说，各地办事处每年用在疏通关系上的“灰色经费”在200亿元以上。
一个变化是，不仅各级地方政府在北京设立办事处，省级政府的厅局机关驻京办事处也越来越多。“他们比我们有钱”，一位江西省驻京办事处人士说，省发改委、建设厅等实权部门纷纷在北京设立办事处，直接与相关部委沟通，省办事处的职能越来越小了。
湖南省政府驻京办事处办公室工作人员说，他们和省建设厅驻京联络处没什么关系，他们归北京市发改委管，我们归国管局管。也许厅里觉得有必要设置驻京联络处，又有人力和财力，就设了。
吉林省人民政府驻京办事处经联处副处长金宝山说，省政府驻京办事处和各地市驻京联络处没有太大的关系，原则上是我们指导他们工作， “指导但不是领导工作”。过去，有些省份各厅局的驻京联络处是设在省政府办事处里的，但是后来他们都自己设立了联络处，自己联系各自领域的事情。
他说：“实际上‘跑部钱进’主要就是省里一些机构的驻京办，害得大家一起跟着遭殃。现在比以前好多了，以前跑得更厉害。”
山东省日照市政府驻京办事处主任卢振迢说，除了归国管局管的那52家，其他的办事处、联络处管理都是很松散的，向北京市发改委递个申请，租个办公室就可以了，有的甚至都不注册，租个房子就成，相当于“黑户”。北京市发改委“不收其他费用，就是每年审一次机构代码证书。”
据知情人士介绍，县市联络处原则上三年一换届，但在不少县市，联络处做得好，基本都是不变的，可以继续做下去。办事处的工作不好做，市里面领导关系很复杂，接待谁好了谁不好了，回去都会影响你政绩的好坏。
“联络处说白了就是吃喝联系，什么事情都做，很杂。上面也经常有事没事地过来看看，我们都陪吃陪喝，接待看级别定规格，有的要钱，级别高的一般不会要钱，万一人家不高兴了怎么办？”一位不愿透露姓名的驻京办事处人士说，“你说领导谈话办事，能是三两句话就行的吗？说实话，我们也不想这样辛苦，有谁想干这种工作？都是没办法。”
不管出于什么原因，驻京办事处成为腐败高发区是不争的事实。据不完全统计，最近几年因腐败落马的驻京办负责人就有河北省李真案中的河北省驻京办主任王福友、成克杰案中广西驻京办事处副主任李一洪、沈阳“慕马案”中沈阳驻京办主任崔力等等。
第三方力量
各种驻京办事处和北京的关系颇为微妙。
江西省驻京办一位负责人说，北京市一度停止了对新设驻京办事处的审批。2003年又曾专门发文，欢迎设立各种驻京办事机构。其中最受北京市欢迎的是各大企业的驻京办，其次为各县市政府的，而对于各省发改委等厅局设立的办事处比较反感。
“因为各省直属厅局在北京只是跑项目，没有投资相关产业”，他说。
各种驻京办事处为北京带来了巨大的经济利益。据不完全统计，各级政府驻京办事处的资产在2001年就超过了100亿元，仅2002年，这些办事处在购房、建房的投资和日常经费开支就高达43亿元，平均每户482万元，比上一年增长了23.5%和21%。
据《2003年北京工业统计年鉴》披露，各驻京办事处除了在拉动北京内需方面“发挥了重要作用”，还参加了北京顺义啤酒节、大兴西瓜节等招商活动，并促成了投资4000万元的海尔集团物流中心落户北京。
广东某市驻京联络处一份报告中称，外地驻京机构投资已成为继国外资金和私人投资之后的“第三力量”。
上述江西驻京办人士说：“驻京办怎么改革，就看北京市和中央怎么协调了。”
在1990年7月由国务院办公厅转发的一份驻京机构清理整顿通知中，明文规定“各级政府的驻京办事机构一律不得经商办企业，已开办的企业要立即撤销”，而在北京市后来的几份文件中均对其产业经营默许并设有“驻京联络处申请办理经营性实体（宾馆、饭店、餐馆等）”的一项服务。
“我们听中央的”，8月29日，北京市发改委区域经济合作处的周处长说，现在还没有听说有什么改革计划。
另一位区域合作处的负责人说，一些改革已经开始了。各企业的驻京办原来也由该处管理，去年年初划归北京市工商局管理。“这样就比较方便，放开了不准经营的限制了。”
目前，各企业的驻京办事处占到了全部驻京机构的37％，数量上仅次于政府的驻京办事处。
改变的和不可改变的
从目前来看，县市级驻京联络处是最有可能被撤并的驻京机构。吉林省人民政府驻京办事处经联处副处长金宝山说：“很多县市一级的联络处根本没有存在的必要，一个机构三四个人、一个办公室能做什么事情？完全可以撤并到省驻京办这边一个处室。”
但是这一点也很难得到县市官员的认同，东部沿海某市驻京办人士说：有些县市的办事处确实该撤，有些比较大一点、发展好的地市，办事处也都形成规模了，就应该实际考虑一下。每个地方都有自己的诉求，当地方利益和国家调控有冲突的时候，肯定需要反映情况，做些沟通。
一些批评者认为，是中央政府的资源配置权力过大才导致了各级驻京办的激增和腐败问题层出不穷，仅仅对驻京办动刀并不能解决根本问题。
“政府总喜欢管一些该交给市场的东西，政府管的越多，‘跑部钱进’就会越厉害”，贵州省驻京事处一位负责人说，驻京机构确实需要改革，但如果只是国管局一个命令一下就完了，以后各种各样的驻京机构肯定还会再起来。
东北某省驻京办事处经联处负责人说：“治理‘跑部钱进’不能只看现象，不能只揪住联络处一面不放，两方面都有原因。地方要发展、要上项目，国家要搞宏观调控、打压投资过热，地方不发展怎么能行呢？让一些地方达到国家制定的一些产业标准，几乎就等于让他们停产了，不跑部怎么能行呢？”
他说：“部委和驻京办要各打五十大板，不能只揪住一个不放。”
曾经参加了年初国管局会议的一位驻京办负责人说：“国管局单搞肯定不行，甚至可能会招致地方政府的反对。”他认为，改革办事机构是一件关系到地方政府和国管局、涉及面比较广的事情，肯定需要上面和下面的进一步沟通和协调。
一位驻京办网站负责人认为，驻京办虽然出了很多问题，但中央处理还是很慎重的，如果改革也应该纳入政府机构编制改革。改革的方向是进一步弱化政府的色彩。而现在驻京办事处的干部都是有级别的，县级驻京办是副科级，省驻京办一半是副厅级，一半是正厅级。
他说：“即使中央取消了各级驻京办，各级政府也还是会以其他形式设立驻京的联系机构，不叫驻京办了，但驻京办沟通各部委的职能也还是要有的。”
（9月4日《经济观察报》，作者为该报记者）
整顿驻京办关键在于节制权力
一场针对各级地方政府驻京办事处的整肃风暴正在酝酿中。5000余家政府驻京办事处正面临着半个世纪以来最大的一次生存危机，一些基层县市政府办事处恐怕难逃被裁撤的命运。
驻京办面临整顿命运，因为两个原因：第一，纪检审计部门确信，驻京办成为腐败高发区，本地领导或者领导家属到了驻京办如同进了自己家的“行宫”，其消费完全不受约束；第二，在国家审计署审计长李金华去年年底的审计报告中，驻京办因为“跑部钱进”而被点名，其间自然有腐败情节，并扰乱了财政秩序。
因而，驻京办确实需要整顿。但是，仅仅依靠行政命令简单取缔，显然不能解决根本问题。
推动地方政府和企业设立驻京办的原因很简单：中央政府相关部门掌握着地方政府所需要之资源，也掌握着地方政府无法躲避的审批权力。
以财政资源为例。1994年税制改革，导致税收收入向中央政府倾斜，尤其是1998年以后至今，中央财政收入每年的增长速度大多都超过地方财政收入的增长速度。与此相对应，中央财政的转移支付大幅度增加，这包括税收返还、专项补助和一般性转移支付等。仅用于对地方基础设施建设、天然林保护工程、贫困地区义务教育工程等项目的专项转移支付规模，即由1993年的360亿元增加到2002年的2400亿元。2003年，除税收返还和体制性补助外，中央财政对省以下地方财政的转移支付总额高达4489亿元，是1995年的 9.6倍，年均增长32.7%。尤其是，地方政府得到这些转移支付资金后几乎可以不受监督地花这笔钱。比如，国家审计署发现，2005年中央预算编入地方预算的只有3444个亿，仅占到中央实际转移支付的44%。中央转移支付有一半以上没有纳入地方财政预算，完全脱离了人大的监督。
如此巨大的、可以自由支配的财源，对地方政府有巨大吸引力。另一方面，这些转移支付资金的分配，却带有相当大的任意性。目前一个十分奇怪的现象是，尽管中央财政转移支付规模相当庞大，但是，却没有一部关于转移支付的权威性法律，各地应该得到多少中央转移支付，缺乏明确的核算办法，相关中央政府部门官员则拥有相当大的自由裁量权。国家审计署2002审计报告披露，2002年,有关部门在分配社会保障、中小学建设等10项补助资金时，将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围，共超范围安排5亿元。
由此自然催生了“跑部钱进”现象。一个引人注目的事实是，驻京办大量涌现在上世纪90年代以后，正是转移支付规模开始扩大的时期。
同样是这个时期，经济体制改革出现了某种停滞，政府在某些方面强化了对经济的管制。尤其是近些年来，面对地方政府推动下形成的投资热，中央政府大量使用行政、土地、环保等手段进行宏观调控，最为显著的是强化国家发改委审批项目的权力。在这种情况下，热衷投资的地方政府和企业自然要到北京为本地的投资项目进行公关，或者为那些突然被宣布为违规的投资项目进行疏通。
总之，各地政府和企业设立驻京办，乃是因为在北京，在那些权力部门，可以通过公关活动得到资源或许可。至于地方官员在驻京办的腐败，不过是在地方政府官员权力不受约束、地方财政制度不健全的情况下所产生的一个附带后果。
让驻京办恢复清白之身的关键是约束中央政府相关部门的管制权力，明确财政转移支付的分配程序。其实，即使在联邦制国家，地方政府也会通过某种渠道与全国性政府保持某种日常联络；欧盟各国不少州、市政府在布鲁塞尔也设立了办事处。更不要说在中国这样中央权力比较集中的国家，地方政府对中央政府的依赖性比较强。
因此，驻京办本身并不是坏事，让驻京办成为问题的是其活动的政治与财政环境。驻京办接待的本地官员与公关的中央政府相关部门官员的权力缺乏有效节制，自然使驻京办成为“寻租”场所。此一问题不解决，取缔驻京办，可能使驻京办走向地下，其管理将更为混乱，问题会更多。
（《中国新闻周刊》2006年第34期）
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