西方国家公共投资项目绩效评价理论研究综述
时间：2021-07-10 04:08:10 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘要】 西方国家公共投资项目绩效评价主要关注评价指标体系、评价方法和评价管理等方面的研究。目前，在西方国家相关文献中，评价指标体系建立原则多样，方法以系统分析方法和经验实证相结合的方法为趋势，体系设计大多以“3E”为框架，评价标准中多采用平衡计分卡方法。评价方法上，以传统的简单“费—效”分析方法和综合评价方法为代表。评价管理上，提倡多元的评价主体，从定位、指标、评价到分析的整个过程以及信息化的评价手段。
【关键词】 公共投资项目 绩效评价 文献综述
公共投资项目绩效评价自19世纪初在美国军事项目管理中得以应用以来，先后经历了基于传统管理的简单技术分析评价模式（19世纪初—20世纪30年代）、基于社会福利的“成本—效益”分析评价模式（20世纪30年代—60年代）、基于经济社会发展的“新方法”评价模式（20世纪60年代—90年代）和基于新公共管理的绩效评价模式（20世纪90年代至今）四种主要模式。如今，公共投资项目评价的思潮、理论和方法蓬勃发展，成为世界各国所关注的一个热点问题，并逐步走向成熟，尤其以美、英等西方国家最为典型，具有较高的借鉴价值。
一、关于公共投资项目绩效评价指标体系的研究
绩效评价指标体系是绩效评价的核心，评价指标体系设计质量的好坏直接决定着评价的质量，因此国外学者对这一方面的研究格外关注，文献也相对丰富。
1、关于指标体系建立的原则
绩效评价指标体系建立的原则，在西方国家的理论研究中还没有一个权威的表述。例如，美国早期的科学管理研究工作者哈林顿·埃默森，在1913年就提出了适用于政府和企业管理的12条效率原则，包括：明确的目的；注意局部和整体的关系；虚心请教；严守规章；公平；准确、及时、永久性的记录；合理调配人、财、物；定额和工作进度；条件标准化；工作方法标准化；手续标准化；奖励效率。Bernstein认为，对绩效评价指标的质量要求应当是结果导向的、有用的、可靠的、准确、清晰而又易于理解、可比的。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德和苏珊·温在其合著的《制度激励与可持续发展》一书中就把经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性等五个要素作为绩效评价的总体标准。英国学者大卫·米斯顿在1985年提出了确立指标的8项原则：有助于阐明组织目标；对政府活动的最终结果作出评价；作为管理激励方案的一种投入；使消费者作出合理选择；为承包或私人服务提供绩效标准；显示不同服务活动在致力于方针及进一步调查研究的激发物；协助决定服务水准的最大消耗率，以获取预定目标；显示可能节约的领域。从以上研究我们可以看出，建立公共投资项目绩效评价指标体系的原则并不统一，应根据不同项目的特点，采取不同的原则。
2、关于指标体系建立的方法
西方国家目前可见的资料主要以政府绩效评价指标体系的研究为主。评价指标体系的设计，主要是通过一些经验实证的方法来实现。例如，Hatry通过概述地方政府的绩效评价实践，对于评价标准的选择、评价类型的考虑、指标搜集程序和单个评价指标的确立等内容进行了探讨。Mayston根据绩效指标的决策相关性和成本效益原则构建了应用绩效指标的理论框架。Reid则认为，由于绩效指标有时不能衡量政府产出的所有重要方面，或者对各种指标没有赋予恰当的权重，则此时绩效测评的有效性会大大降低。针对这一问题，Reid提出可以以公众感知的政府浪费作为对政府绩效进行测评的辅助指标，并通过经验研究证明了运用该指标进行绩效测评的可行性和有效性。Andrews则针对英国的审计委员会在英格兰地方当局进行第一轮综合绩效评价时提出的一套绩效指标框架，通过进行回归分析发现，对于所测试的三分之一以上的指标，指标框架之外的外部约束对地方政府当局的绩效有显著的负面影响，从而修正绩效指标。从文献梳理的情况看，西方国家建立绩效评价指标体系的方法相对多样化，且正在向系统分析方法和经验实证相结合的方法发展。
3、关于指标体系的内容与构成
国外目前对于项目绩效评价指标体系的设计大多以“3E”即经济性、效率性和有效性要素作为关键性的思考轴心。根据学者Talbot的分析，其中至少有68％的政府机关使用“有效性”指标，14％使用“经济”指标，8％使用“效率”指标。但在操作与实施中，每个部门和单位的特点不同，建立了不同的评价指标体系。例如，1983年英国卫生与社会保障部提出由140个指标组成的评价体系，应用于卫生管理部门和卫生服务系统的绩效评价。1997年，美国政府生产力研究中心出版的《地方政府绩效评估简要指南》，概括性地提出了评估的生产力、效果、质量和及时四大类指标标准。美国政府责任委员会建立的评估模式包括有投入、能量、产出、结果、效率和成本效益以及生产力等六种类型的指标。美国学者詹姆斯·Q·威尔逊也认为政府的绩效评价应包括责任、公平、回应、效率和成本等五个类指标。但无论指标体系的构成如何，始终没有脱离“3E”的原则。
4、关于绩效指标的评价标准
由于绩效管理是一种以目标为导向的管理，因此很多学者考虑在评价指标中提供绩效目标，利用平衡计分卡方法，为绩效评价的指标提供一个可供衡量的标准。比如，Niven探讨了平衡计分卡方法在政府及非营利组织的绩效评估领域中的应用，并分析了其在北卡罗莱纳州夏洛特市的成功运用。他指出，平衡计分卡对公共部门的战略适应性和当今运作环境制胜的必要因素进行实时监控，从而克服了传统以财务报表为基础的绩效评价制度的片面、静态与滞后性。萨尔瓦托雷·斯基亚沃·坎波和丹尼尔·托马西在《公共支出管理》一书中对加强公共支出管理中的“业绩”做出了详细地分析，提出了业绩标准和各种业绩指标之间的层级结构，简单说明了各种指标之间的关系。此外，他们还提出了业绩评价中“基准设定”的地位，基准设定被定义为比较各种组织之间业务活动和业绩水平的技术，其目的在于探寻提高组织活动的经济性、效率和效果的良机，并强调产出指标最适合于那些在政府机构产出与理想产出之间具有直接、密切关系的部门。
二、关于公共投资项目绩效评价方法的研究
Carroll认为，“真正的问题是是否能够开发出准确和可信的测量方法”，在公共工程和军事工程项目绩效评价中也是如此。但正如Wolfe和Aupperle所言，并不存在一个单一的用以测量绩效的最佳方法。基于现有文献考察，西方国家在公共投资项目绩效评价中大致有以下方法。
1、简单“费—效”分析方法
被称为“五角大楼圣经”的国防经济专著《核时代的国防经济学》用第八章和第九章两章阐述了与军事项目评价相关的问题。其中，在第八章中，讨论了一个项目的各种方案，以及利用费效分析和模型化方法对方案的评价过程；第九章有关标准的问题，作者认为适当的标准包括四个方面：扣除费用以后的最大收益、如果收益或费用中有一项是固定的、选择项目的标准、威慑的标准。在附录中，作者介绍了假设标准问题解决之后的最大化问题的简单数学分析方法。这项研究成为公共投资项目传统费用—效益评价模式的典型文献。
2、综合评价方法
围绕“新方法论”的讨论，国外很多经济学家从理论研究到实际应用都探讨了不同的项目评价方法，根据这些方法的本质差异和内在联系，可以分为两大体系：基于影子价格的价格体系和基于项目对国民经济影响的分析体系。在价格体系中又可以按评价目标是积累总消费或是国民收入中的积累，以及评价时采用影子价格的计算单位还是用世界货币单位，区分为OECD法和UNIDO法。这些方法虽然形式不同，但评价结果应该基本一致。
