国家治理中的社区定位及衰落
时间：2021-07-05 00:04:02 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]社区是中国政治和社会的基石，是国家治理中的基础性关键性环节：社区是社会稳定的基本保障，是社会公德的主要来源，是实现民主的最佳场域，是弥补和平衡科层体系的有效途径。而最近二三十年中国社区的衰落，导致了一系列的治理难题：引发了社会不稳定因素急剧增加、社会治理成本大幅上升，导致了社会公德水平的下降、民主的困境和科层体系的失衡。可以说，社区兴，则国家治理易；社区衰，则国家治理难。如何重建社区，筑牢执政根基，实现长治久安，是中国共产党面临的一项重大而紧迫的课题。
[关键词]国家治理；社区；社会稳定；社会公德；基层民主；科层体系
[中图分类号] C916
[文献标识码] A
[文章编号]1007-8487（2016）05-0062-09
[收稿日期]2015-09-10
[作者简介]陶元浩，男，北京大学法学博士，中共中央党校党的建设教研部讲师，主要从事社区治理、基层党组织建设研究。
“社区”①一词是舶来品，但是中国的社区实践却伴随着历史兴衰一直存在。在古代，人们聚居生活形成的村落共同体就是自然形成的社区。古人有句话叫“郡县治则天下安”。但是在中国的传统政治中，国家政权机构一般只延伸到县一级，是所谓“国权不下县”②。既然国权不下县，是怎么做到郡县治的呢？主要依靠的是一个个基层社区的自治。尤其是宋代以后宗族社区的发展和完善，使其具有强大的治理能力，人们遇到的各种矛盾和不公正大多可以在自己的宗族社区中得到解决，基本无需去找政府（县衙）。于是，传统的官僚体系得以以极低的行政成本维系其政治统治。
新中国建立后，依靠血缘和宗族形成的自然社区被当作“封建主义”打倒，却通过共产党组织，在农村的生产队和大队中，在城市的单位中，将广大人民组织起来，建立了新的、更为强大的社区。但是，过高的“集体化”程度、过于强调“公”而抑制“私”，泯灭了上千年的小农传统，降低了个体积极性。然而，矫枉过正、物极必反，最近二三十年则是迈向了另一“极端”，个体绝对主导，城乡社区不断衰弱。
最近二三十年城乡社区的衰弱，引发了一系列恶果。维稳压力巨大、治理成本高昂，认同缺失、道德水平下降等诸多问题的根源，都与当代城乡社区的衰弱紧密相关。但在当下的实践中，社区工作只是我们日常行政工作的普通一环，重视程度远远不够，导向和方法也存在诸多偏差。这首先源于我们对社区在中国政治和社会治理中的定位不够明晰。本文认为，社区是社会稳定的基本保障，是社会公德的主要来源，是实现民主的关键场域，是弥补和平衡科层体系的有效途径。总之，社区是国家治理的基石，是中国共产党长期执政和中国政治长治久安的基础。
一、社区是社会稳定的基本保障，社区的衰落引发社会不稳定因素急剧增加、社会治理成本大幅上升
对于社会治理而言，社区的首要意义在于它是协调问题、解决矛盾、维持秩序和维护稳定的基本场域。在这方面中国有着丰富的传统治理资源。在中国古代，大的王朝寿命平均是两三百年，是什么维系了数百年的政治统治？是广大乡村自然形成的社区。通过乡村社区中的领袖人物（如族长）、经济基础（如族田），以及一系列的道德规范（如族规民约），人们所遇到的绝大多数矛盾和纠纷都能够在社区中得以解决。闹到衙门的官司相当少，以至于一个县官竟能兼听全县的诉讼。例如，北宋江州陈氏的《江州陈氏义门家训》规定，“夫讼者，逞刁顽以求胜，非盛德也。破家亡身实始于此，凡我子姓于纤芥小岔，务宜含忍。倘有不平，在宗族，则具颠末诉之族长，从公以辩曲直” [1]（P350）。我们由此可以看出，“倘有不平”，可直接在自己的宗族中得到解决，社区领袖会以公心来明辨是非曲直，这样就无需把事情闹到县衙。
在当代社会，社区更是解决社会矛盾和问题、维系社会稳定的安全阀。由于处于社会转型期，价值观多元化，社会纠纷频发、利益矛盾凸显。尤其是人们遇到的纷繁复杂的矛盾和纠纷，如家庭失和、噪音扰邻、低保分配、环境卫生脏乱差等，如果得不到及时回应和解决，则可能小事拖大、大事拖炸。那么这类群众日常遇到的矛盾和问题如何解决呢？在实践中，我们发现，通过党和政府的科层体系很难解决，因为科层体系主要解决的是发展的“大事”，难以解决每家每户发生的五花八门的矛盾纠纷。即便政府做到了“全覆盖”，通过行政手段来解决矛盾、维系社会稳定，成本也是极其巨大的。人们遇到的各式各样的矛盾和问题，也不可能完全通过法律途径解决。因为很多问题并不完全是法律问题，即便走法律渠道，也是成本高昂，得不偿失，或者法不责众，执法艰难。
如何解决人民群众日常生活中遇到的矛盾和问题？依靠社区是成本最低、效果最好的方式。在社区中，通过面对面的对话和情感交流，通过社区领袖的公正调解和社区群众的积极参与，可以真正将矛盾化解在社区，从而实现社会稳定。著名的“枫桥经验”，就是通过在社区中，发动和依靠人民群众参与调解，才实现了“矛盾不上交，就地化解在社区，实现社会稳定”的理想效果。在国外，社区也同样发挥着维系社会安全和稳定的作用。美国社会学会前主席艾兹奥尼（Amitai Etzioni）认为：政府和法律在解决社区安全和稳定方面的问题时，效果总是不如人意，但是通过组织社区可以达到意想不到的效果，“邻里守望”可以相互照看邻居的老人、小孩的安全和财产安全，“公民巡逻”可以通过组织志愿者在社区进行巡逻以增强社区安全和稳定[2]（P19） 。
为什么最近二三十年维稳成为突出问题呢？其根源正是在于当代社区的衰弱。从上世纪90年代初至今，社会不稳定因素急剧增加，上访、群访、群体性事件频发，地方政府维稳压力巨大。有学者将近些年的上访行为主要分为三类：政府侵害民众的“维权型上访”，民事纠纷为主的“治理型上访”，专门为获利而上访的“谋利型上访”，并对税费改革前后上访行为的变化进行了分析[3]。无论是税改前的“维权性上访”，还是税改后“治理型上访”或“谋利型上访”，其根源都在于社区的衰落。自上个世纪80年代后，伴随公社体制的终结和“包产到户”的实行，在解放农民的同时也解散了农民。随着乡镇企业改制、农业税的废除，村社共同体进一步衰落，原来有组织的人民沦为原子化、碎片化的个人。当遭遇到科层体系的侵害时，原子化、碎片化的个人根本无力抵御，于是只能通过“维权型上访”寻求解决。近些年城市中的“强拆”所引发的上访也同样如此。社区衰落了，调解功能丧失了，人们的矛盾、纠纷和问题无法在社区中得到解决，只能通过上访的形式一股脑儿全部涌现到党和政府面前，于是以民事纠纷主导的“治理型上访”占到目前上访数的一半。社区衰落了，政府在面对上访试图维稳时，无法依靠社区，只能依靠强权和金钱“摆平”，尤其是一些地方政府“人民币解决人民内部矛盾”的“人民币思维”，使得专门为牟取个人私利而上访的“谋利型上访”的数量大大蹿升，形成恶性循环，造成了更大的不稳和不公。那么，不依靠基层社区，通过上访能不能够有效地化解矛盾呢？答案是否定的。以到北京上访为例，有学者通过对这些上访者进行的调查显示，“实际上通过上访解决的问题只有0.2%”[4]。
