完善法律援助经济困难证明制度的思路
时间：2021-06-12 16:00:46 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘要】法律援助经济困难证明是当事人申请法律援助的一份关键证明材料，是法律援助机构审查当事人是否符合法律援助条件，关乎当事人能否获得符合法律援助的重要依据，也是加强法律援助机构管理，做好法律援助工作的基础和关键。文章主要从经济困难证明简要概述，目前经济困难证明制度存在的缺陷和不足，完善改进法律援助经济困难制度的思路等三个方面，分析当前法律援助经济困难制度的现状，并提出思考和建议。
【关键词】经济困难证明；现状（缺陷和不足）；完善改进思路
一、经济困难证明简要概述
申请人提交经济困难证明，法律援助机构审查、确认经济困难证明并指派案件承办是目前提供法律援助工作的基本模式。现行的《法律援助条例》并未对经济困难证明有一个明确的概念。笔者认为，经济困难证明，从狭义的角度讲，是指申请人为获得法律援助而向法律援助机构提交的证明其经济困难状况的各种证据资料的总称。从广义的角度讲，经济困难证明还应包括法律援助机构按照一定程序和规则对该证据资料进行审查和认定的过程。谈及经济困难证明必然涉及到另一项概念，即经济困难标准。经济困难证明和经济困难标准在法律援助的范畴内应当是一对相互联系的概念。如果说经济困难标准从实体方面划定了法律援助的对象范围，那么经济困难证明则从程序上保障了符合经济困难标准的公民获得法律援助的权利。关于经济困难标准，《法律援助条例》已作出较为明确规定，但对经济困难证明的审查方式、证明主体、证明责任、审查机构与证明机构之间的关系以及申请人虚假申请应承担何种责任等，无论在立法领域还是理论领域都鲜有涉及，笔者拟结合所从事法律援助工作积累的点滴经验，就进一步完善和改进法律援助经济困难证明制度提出以下思考和建议。
二、目前经济困难证明制度存在的缺陷和不足
依笔者之见，我国目前的经济困难证明制度存在以下明显缺陷和不足：
一是在经济困难证明审查的程序和标准上缺乏科学系统的操作规范，造成审查指派掌握尺度参差不一，影响了法律援助案件指派公信力。比如：一名农村妇女因遭受家庭暴力导致夫妻感情破裂，欲申请法律援助，提起离婚诉讼，其本人持有当地民政部门发放的《农村居民最低生活保障金领取证》，问题是《农村居民最低生活保障金领取证》是证明该申请经济困难的唯一证明还是主要证明？如果是唯一证明则可以直接指派案件，如果是主要证明，那么，是否还需要申请人提交其他证明或查证其他证明？
二是出具经济困难证明的机构或组织证明责任制度缺位，造成申请人、出证单位和援助审查机构三者之间责任不清，直接影响到法律援助案件指派效率和质量。因为并没有哪部法律、法规或制度性规范，规定某一机构或组织负有为申请人出具经济困难证明的职责和义务（虽然在实践中，我们一直在把村（居）民委员会、乡镇（街办）、民政或劳动保障行政部门作为出证单位）。因此，不出证、消极出证、出假证的情形时有发生，有些部门和组织甚至将为申请人出具经济困难证明视为对受援人的一种恩赐，在当事人中造成出证难、申请难的假象，间接损害了法律援助形象。
三是对申请人申请法律援助不实情况下应负法律责任规定不到位，难以保障案件指派质量。根据《法律援助条例》的规定，申请人申请法律援助不实或经查证不实的，尚未援助的不予援助，已经援助的终止援助并责令其支付已获得法律援助服务的费用。该规定所确立的仅限于一般民事责任，不足以对故意骗取法律援助的申请人起到惩戒和阻止作用，而且很容易为社会上滥诉、缠诉的申请人骗取法律援助造成可乘之机。
四是《法律援助条例》对政府相关职能部门在配合法律援助机构审查经济困难证明工作中的协助义务规定不到位，导致法律援助机构认证申请人经济困难证明上的乏力。比如：地方政府最低生活保障标准执行机构是民政部门，失业证的核定部门是劳动和保障机关，上述两部门所核定、掌握的数据无疑是法律援助机构据以审查申请人经济困难标准的重要依据，这些数据不仅是权威的而且是在不断变动的，上述数据是否可以与法律援助机构共享？实践证明，缺少制度上的创设，只强调工作上的积极主动，并不利于从根本上解决问题。
三、完善改进法律援助经济困难制度的思路
对完善经济困难证明制度的思路探索应着重围绕证明主体、证明责任、证明效力和证明标准几个方面。笔者在此陈述以下观点：
（一）关于证明主体
谁应是经济困难的证明主体？毋庸置疑，申请人是当然的证明主体，但在申请人之外，还有哪些组织和单位应当成为经济困难的证明主体？或者说应该有哪些组织和单位可以成为出具经济困难证明的适格主体？实践中的做法，是将基层村（居）民委员会、乡镇（街办）人民政府作为出证单位，也有的地方将民政部门、残联、工会及劳动和社会保障部门作为出证单位。笔者认为，这种不分主次、多头出证的做法并不科学合理，理顺不好还可能出现操作上的混乱。因为，尽管申请人的情况千差万别，案件情况也各不相同，但有一条是共同的，就是经济确实困难。根据《法律援助条例》第十三条的规定，公民经济困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。《山东省法律援助条例》第九条规定，公民经济困难的标准执行当地人民政府最低生活保障标准。而低保标准的审查和核定机关是民政部门，因此在诸多经济困难证明的出证单位中，民政部门应是最为适格的证明主体，且可作为第一出证单位。其次，《山东省法律援助条例》第十一条规定，公民因重大疾病、自然灾害或者其他不可抗力无力支付法律服务费的，可以申请法律援助。同时，考虑到由于体制和现实的原因，相当数量的申请人，经济确有困难但未纳入低保范围。对这部分人群申请法律援助的，可以考虑由基层村（居）民委员会、乡镇（街办）人民政府或残联、工会及劳动和社会保障部门等作为出证单位。这些组织和单位也应视为当然的经济困难证明主体。
（二）关于证明责任
证明责任应主要包括申请人的举证责任和出证单位的证明责任。申请人的举证责任要求申请人应如实举证，否则应承担相应法律后果，笔者认为，申请人的举证责任在理论上可划分为行为意义上的证明责任和结果意义上的证明责任。行为意义上的证明责任要求申请人负有提供证据，证明自身的经济状况符合经济困难标准的义务。结果意义上的证明责任要求申请人在未能尽到提供证据，且法律援助机构调查无果，从而出现申请人的经济状况真伪不明时，由申请人来承担举证不能的后果，即不能获得法律援助许可。实践中，比较棘手的是如何界定出证单位的证明责任，如何防止其出证行为的随意性和倾向性以及如何确定出证单位出具假证情况下的责任承担方式。对于上述问题，理论界并未形成一致的意见。笔者认为，针对乡镇街办及民政、工会、劳动等部门，因其属于政府系列的机关或事业单位，为避免出现虚假出证以及对虚假证明的处理基本可以通过职业教育和确定行政责任加以解决：而对村居民委员会一类的出证单位，因其并非政府机构，也没有专门的法律、法规对其行为进行约束，如片面强调责任追究恐怕于事无补，加强业务指导，帮助制定细致可行的操作规程，保持经常性沟通并加以必要的审查监督可能更切合工作实际。
