选择制度体系不可“因噎废食”
时间：2021-06-09 08:00:41 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：有学者认为，官僚制组织形式已经成为现代社会的“一种极其保守的力量”，因而主张摒弃官僚制。然而，急功近利的做法不但无助于官僚主义的消除，反而容易起到相反的作用。按照当今中国社会的发展现状和需要，我们的国情还没有达到完全的市场经济，人们的素质还没有完全适应社会变革的要求。因此，我们在选择组织制度时应该做的并不是摒弃，而是找出问题的症结，进而改善它，使之逐步达到完善。
关键词：理想的官僚制理论；熵值递减原理；政府、公民社会与市场；官僚主义
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1007-905X(2008)06-0030-03
一、官僚制的产生是历史发展的必然，也是现实社会的需要
谈及官僚制理论，首推韦伯。要论述官僚制的产生，首先牵涉“政治与行政的二分”的概念。行政学之父威尔逊在1887年哥伦比亚大学《政治学季刊》中发表《行政学研究》一文，提出了政治与行政二分法的思想。他明确指出，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同”。威尔逊同时认为，“行政管理的问题不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治家已经确定的，但政治无需自找麻烦地去操纵行政机构”。之后古德诺进一步发展了威尔逊的理论并进一步对行政与政治的不同作用加以区分。古德诺认为，政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。如果说威尔逊所强调的是行政运行的技术特殊性的话，那么古德诺则对行政的功能作出了明确的定位，即把行政定位在国家意志的执行上，这就为政治与行政二分的原则找到了功能依据。政治与行政二分原则在古德诺那里得到了系统的理论阐发。
如果把“政治与行政二分法理论”与马克斯·韦伯的官僚制理论联系起来，在政治与行政二分的前提下来思考韦伯的工具理性化的官僚制，就不难理解为什么韦伯对官僚制形式的合理性建构给予高度评价了。有学者认为，“既然行政已经是一个独立于政治的领域，那么它从属于技术性设计就是理所当然的了。可见，威尔逊、古德诺与韦伯的理论是属于一个统一的理论范式的，正是他们的理论构成了20世纪公共行政理论的主流，影响着政府的体制设置、行政发展的进程和行政学研究的进展”。尽管在后来，“新公共管理理论”的出现对韦伯的主导行政学范式提出了质疑，认为政治与行政无法截然分开，而且诚然，威尔逊和古德诺的“政治与行政二分”的理论并不是人们必须遵循的教条——因为的确，在公共政策的制定和实施的过程中，自由裁量权的存在，导致有些情况下政治与行政不能截然分开，但是行政的政治功能和特征仍然是不容怀疑的。社会阶层、等级以及行政事务性过程中行政职能的存在，就决定了必须有组织阶层的存在来保证组织运行的有序性，这是不容置疑的。
二、韦伯的官僚制体系是一种“理想的”理论模型，在现实操作中存在偏失
韦伯的官僚制理论很大程度上受到了柏拉图“绝对理念”思想的影响。柏拉图在他的《理想国》中构建了他的“理想国”，即理想的城邦。柏拉图正是从正义理论出发，构想了道德城邦即正义国家性质的理想城邦制度，一种理想的、超现实的、凌驾于物质之上的东西。韦伯认为，官僚制就是建立与法理型统治基础之上的一种现代社会所特有的、具有专业功能以及固定规章制度、设科分层的组织制度和管理形式，是一种理性地设计出来的，以协调众多个体活动，从而有效地完成大规模管理工作，实现以组织目标为功能的合理等级制组织。在韦伯看来，纯粹类型的或理想型的官僚行政机构主要包括以下这些基本特征：(1)等级制；(2)专业分工；(3)行政管理档案系统原则；(4)明确的程序、规章和制度；(5)专业培训；(6)采用固定的薪金及按照资历、政绩晋升。
然而正是这些理想型的组织原则特征仅仅存在于理论层面所导致的在实际操作过程中必然存在所谓的“操作性失误”，才自然而然地产生了社会上普遍存在的、看似与官僚制共生的“官僚主义”。
(一)官僚主义与公共行政系统申存在“熵”的现象
“熵”这个概念是由德国物理学家鲁道夫·克劳修斯于1868年首次提出来的。他认为物质和能量只能沿着一个方向转化：从能量较高的状态运转到能量较低的状态，从可利用到不可利用，从有效到无效，从有秩序到无秩序。用熵定律考察公共行政系统，同样会发现管理中熵的存在。它表现在公共行政系统发展到一定阶段，如不从外部输入变革的因子就必然会出现无秩序、无规则、低效率的混乱，而且效率会愈来愈低。韦伯提出以效率为中心的科层制，法约尔、泰罗强调命令统一、统一指挥及规章制度和组织结构，都是试图用一种有秩序的组织体制确保公共行政系统高效有序，组织能量不致耗散。然而事实是，公共行政组织的效率呈递减趋势，组织污染日趋严重。为了提高效率，人们不得不实行部门化、专业化，不得不引入竞争机制和市场机制，不得不讲法治行政和民主行政。但是，试图建立新的公共行政秩序本身却又给公共行政系统带来熵。“公共行政系统的效率的提高只不过是靠新技术、新工具的使用。但是，任何新技术、新工具的使用只是在一个时期内有效，然后又逐步表现为效率递减。也就是说，新技术、新工具的使用也无法解决管理效率递减的问题”。公共行政系统中机构多、冗员多、官僚主义、形式主义、文牍主义、贪污腐败、有法不依等，是屡禁不止的顽症。这都造成了管理效率的递减。
用熵的概念来分析官僚制特征所带来的“官僚主义”现象，就一目了然了。例如，等级制和行政管理档案系统原则的存在，导致文牍主义和“文山会海”现象的产生；采用固定的薪金及按照资历、政绩晋升原则，造成对机构内部人员的激励不够，而导致行政效率低下、贪污腐败问题的出现；而且，现实生活中组织往往只注重人员的专业化培训，而忽视对员工心理、思想的教育，导致部分人员的思想觉悟不高，缺乏应有的职业道德等等。
但需要注意的是，官僚主义的产生并不是官僚制的存在而必然导致的，只能承认，在官僚制的运行过程中，我们可能过分依赖于先进的理论或者组织的各项规定，忽视了在各方面对组织内部的监控和监督，从而可能导致“熵值递减”现象不断上演。
(二)从历史层面上分析，中国“官僚主义”的产生和存在有其特殊的渊源
根据韦伯的观点，官僚制的形成必须依赖于西方资本主义制度的形成与发展。众所周知，由于我国的特殊国情，中国是跳过资本主义社会而直接发展了社会主义的，资本主义在中国没有完全成形，因此官僚体制在中国经历的一直是相当长一段时期的封建社会的环境。中国封建的传统文化封闭、保守、排异，距官僚体制所赖以存在的法理型统治的理性国家的要求相去甚远，也就是因为如此，才造成官僚制在中国社会中所产生的官僚主义力量相当强大。鸦片战争后，由于受到西方
