非正式干部的正式化：大城市基层社会的治理密码
时间：2021-05-31 12:06:03 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要： 非正式干部正式化，是理解大城市基层社会治理的窗口和密码。基于苏州市基层治理实践的驻点调研发现，村社干部及其工作人员、城管队伍和辅警队伍共同组成了当地基层治理主体。不同于既有研究的分而论之，本文重在经验主义整体性视角下对其进行统合分析。研究表明，包括村社干部及其工作人员、城管和辅警在内的非正式干部正式化是大城市基层社会治理的常态；这一常态是大城市基层治理中任务高要求、考核零容忍、资源软约束、经济强激励下支配导向的治理需求，是当地工业经济主导下职业体系中竞争性、稀缺性就业机会结构和当地中低端的劳动力素质结构等因素相互匹配、共同形塑的产物，并且塑造了大城市基层社会的规则之治。同时，在当地具体治理实践中通过组织管理、财权上移、群众监督和自我规训4种控制方式与经济激励，有效解决了这一非正式干部群体的代理人困境问题。非正式干部正式化，“以城市的方式治理农村”的治理转型，要求我们必须对包括基层治理结构的经济基础、服务型政府责任边界等在内的基层治理现代化这一时代命题重点关切。
关键词： 村社干部；城管；辅警；正式化；基层治理；治理密码
中图分类号： D2623文献标志码：A文章编号：1009-055X（2017）05-0070-14
doi：1019366/jcnki1009-055X201705008
一、问题的提出：非正式干部正式化
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近年来，在全国各地驻点调研过程中，笔者强烈地感受到不同资源流量条件下东西部基层治理的实践差异：在资源硬约束的中西部一般农业型地区，村社干部多为领取误工补贴的兼业干部，在熟人社会的心理与行动逻辑指引下，在具体工作中人情、面子、关系等非正式、地方性、社会化、私人性调节机制发达，“正式权力的非正式运作”[1]“集权的简约治理”[2]是其基层治理常态，灵活、简约、混沌是其核心特征；反观东部发达地区，尤其是以上海、苏州等地为代表的大城市基层社会治理中，村社干部多为专业化的职业干部，在具体工作中规则意识强、规范程度高，人情、面子等非正式规则作用空间有限，“非正式干部的正式化”“规则之治”是其典型治理现象，资源软约束条件下，环境高要求、工作硬考核、治理高精细是其日常表征。经验世界中的巨大反差，成为笔者最初的问题意识来源：东西中国基层治理实践为何有此差别？发达地区大城市基层治理中非正式干部群体的正式化，为何普遍？如何运作？何以可能？
我国是世界上为数不多的巨型国家之一，人口众多、幅员辽阔、区域差异较大，秦汉以降这片土地便承载着庞大的治理系统，如果不过分看低中国政府的治理绩效的话，任何持客观态度的人都不能将中国治理归结为一种失败或低效的治理。依赖于其组织化的官僚系统，中国政府实现对大一统中国有效治理的同时，始终面临着“权威体制与有效治理”[3]之间的根本矛盾。在如何理解并揭示中国治理体制的实践机制方面，目前学界有三种代表性理论——周雪光的帝国的治理逻辑[3]，周黎安的行政发包制[4]和曹正汉的中央治官、地方治民的上下分治模型。[5]在曹正汉看来，以上三种理论在分析层面上存在差别，因此在关于中央政府的效率目标和政权稳定目标能否兼容的判断上存在着明显分歧。导致分歧的原因有二，一是关于官民能否分治，三种理论隐含着不同的前提；二是关于中央政府着重防范的统治风险来源，究竟来自地方各自为政、失控等地方分权本身，还是来自被统治的民众？三种理论持有不同的观点。[6]渠敬东[7]、曹锦清[8]等学者也从郡县制及其实践出发对中国传统社会双轨治理体系及其当代挑战做出分析，以充分挖掘传统中国治理智慧及其当代启示。
不同于以上学者的宏大视野，笔者关注的是以苏州为代表的大城市基层社会治理经验，所思考的问题是，在大城市基层治理实践中，以村社干部及其工作人员、城管队伍、辅警队伍为代表的三大非正式干部群体为何不约而同地出现了正式化这一现象？以街道或乡镇为代表的基层政权又是如何实现对这一准官僚群体也即街头官僚的控制和激励的？笔者试图发挥的观点是，不同于中西部一般农业型地区的非正式干部的兼业化、灵活性乃至灰恶化，在以苏州为代表的大城市基层治理实践中，在地方财政资源充足的条件下，非正式干部的正式化，一来符合地方治理需要，二来契合当地产业结构所提供的职业体系，三来匹配当地劳动力素质结构，以职业化的方式有效解决了这一街头官僚群体的控制与激励问题，继而有助于实现基层社会的规则之治，可谓大城市基层社会的治理密码。文中所指涉的非正式干部群体，主要指村庄或社区两委干部及其工作人员、城管队伍和辅警队伍。三大群体工作内容、工作方式等差异巨大，但均具有一个普遍且典型的特征，那就是不约而同地成为高度职业化的街头官僚。文中正式化约等于但并不局限于职业化的内涵。实际上，随着街头官僚现象的兴起，国内外已有很多学者从各个角度就基层治理主体进行研究。
二、既有研究与研究视角
梳理学界既有关于基层治理主体的研究，主要有以下几种观点：
一种是历史变迁视角下村治主体角色变化与实践格局。传统时期，在君主官僚制下，我国在治理规模和有效性的平衡[3]中维持郡县治国，其中士绅角色[9]尤为重要。清末民初，随着国家权力进一步下沉，保护型经纪逐渐被赢利型经纪[10]37-51替代，国家政权建设内卷化突出。中华人民共和国成立后，随着政社合一的人民公社体制的确立，生产队干部作为国家代理人，实现农村剩余的顺利汲取。税费时期，村干部承担当家人和代理人的双重角色，一方面，要完成税费征收和计划生育等国家任务，另一方面，又要维系村庄基本秩序，但逐渐出现了乡村利益共同体。后税费时期，随着国家治理任务和治理目标的转换，项目治国[11]作为新型国家治理方式诞生，随着国家资源进村而来的，是富人治村[12]、混混治村[13]、老好人治村[14]、中堅农民治村[15]等村治格局，结合笔者及所在研究团队长期调研经验，村治实践中存在一类少数人把持村政、私心泛滥、且与贤能治村相对的变态类型，姑且称之为寡头治村。
