我国行政复议制度创新比较与展望
时间：2021-04-02 08:03:10 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
行政复议是行政主体应相对人的申请，依据法律专门授权对行政争议作出裁决的一项法律制度。当今世界大多数国家在构筑本国的行政法治过程中都先后创设了这一制度。新中国成立以来，行政复议制度不断发展，化解了大量行政争议，维护了当事人合法权益，推动了政府严格依法行政，促进了社会和谐稳定。当前，我国正处在改革发展的关键时期，行政复议制度应当结合实际不断创新，以更好地因应社会矛盾多发多样的现实状况，从而依法及时有效化解矛盾纠纷，实现社会管理创新和社会和谐稳定。
一、创新是行政复议制度的发展主线和内在需求
回顾国内外行政复议制度发展历程可以看到，行政复议制度的产生是行政法治因应发展变化的社会现实而进行调整和适应的结果。同时，行政复议制度的创新和发展作为其存在的基本形态，也是其内在属性的体现和外部环境的要求。
（一）创新是行政法发展的永恒主线
行政复议是行政法的下位范畴。行政法是一个相对年轻的法律体系。惟其年轻，行政法的活力也更为引人注目。相比较于民法、刑法等历史久远、枝繁叶茂的法律部门而言，行政法的历史不过短短几百年的时间。但是，民法、刑法等法律部门在其几千年的发展历程中，基本范畴是相对稳定的。“作为其规范基础的价值观念长期保持不变或者只有微小的调整……其多数规范保持稳定，比寿命短暂的行政法规范长久 ”。 “行政法远不像其他法律部门那样是一个成熟法”。
行政法的变动不居，是由其调整对象的特点所决定的。行政法，可以简要表述为 “对行政加以规定之法”。行政法的主要调整对象 ——政府权力——在主体、形式、内容、覆盖范围等方面，始终在发生着全方位的变动。从一些发达国家政府权力演进的过程来看，在资本主义早期，政府被定位于 “守夜人 ”的角色，所谓管得越少的政府越是好政府。随着资本主义不断发展，工业化不断推进，政府权力客观上向更大范围扩展。先是环境保护等自然领域，接着是社会保障等社会领域，随后是更复杂、更高级的金融活动领域，都要求政府权力越来越多的介入。与领域的拓展同步的，是行政权力行使的方式不断丰富发展，行政行为种类越来越多。行政法在适应政府权力大幅变动的过程中，呈现出不断创新发展的存在形态，新的行政法律不断被制定，新的行政管制措施不断被创造，以应对不断增加的行政管理任务，同时约束不断创设的政府权力。
德国行政法权威奥托·迈耶有言，“宪法将逝，行政法永存”。流水不腐、户枢不蠹。行政法的长久生命力，也许正在于它这种变的内在属性。而行政复议制度作为行政法的组成部分，天然地植入了创新发展的基因。
（二）创新是行政复议制度的内在属性
从近现代世界主要国家权力运行的传统看，处理社会纠纷的职责一般都交由司法机关承担。随着政府权力在适应社会现实需求过程中的日益扩展，社会纠纷、尤其是行政争议的数量、类型、专业化程度都前所未有。传统司法体系在处理社会纠纷、尤其是那些高度专业化的新型行政争议上日益感到力不从心。为了避免社会管理陷入困境，人们必须为这些司法体系无法承担的社会纠纷寻求新的出路。在这个过程中，大约从 17世纪开始，行政复议制度相继在一些主要资本主义国家出现，具体称谓和制度设计细节各有不同。20世纪中叶，现代行政复议法律体系基本全面形成。
行政与法制行政与法制行政复议制度的出现，毫无疑问是传统职责分工模式重大变革的结果。可以说，行政复议制度从诞生开始，就被注入了变革的基因。不仅如此，这种变革基因，伴随着行政复议制度发展的全部历史。世界主要国家的行政复议立法，都经历着非常频繁的修改和变更。例如，英国自议会制定《1958年裁判所和调查法》以来，经历了 5次主要的修订；美国自 1946年制定《联邦行政程序法》以来，经历了 4次重要变革和调整。韩国复议制度经历了6次大的修改。因此，发展创新是行政制度与生俱来的内在属性，是行政复议制度存在的基本形态。
（三）创新是当下我国现实国情对行政复议制度提出的迫切要求
我国统一的行政复议制度自1990年确立以来历经多次完善并发挥重要作用。但是，从党中央、国务院对行政复议工作提出的新要求，人民群众对行政复议工作寄予的新期待和行政复议工作实践看，我国行政复议制度迫切需要进一步创新发展，以有效应对当前行政争议多发多样的状况。
从党中央、国务院要求的角度看。目前我国正处于改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，在带来巨大的经济社会发展活力的同时，也不可避免地导致各类社会矛盾凸显。近年来党中央、国务院明确要求要引导群众依法理性表达利益诉求，注重将社会纠纷纳入法定渠道，依法、有序、理性地加以化解。特别是更加重视充分发挥行政复议在化解行政争议中便捷、高效、解决实际问题的特点和优势，对创新行政复议体制机制，完善行政复议制度提出了一系列新的更高的要求。
从人民群众期待的角度看。随着人民群众的主体意识、法治意识、维权意识不断提高，对通过法律渠道解决现实生活中的各种矛盾和问题的期待和要求也越来越高。当人民群众的权益受到侵害诉诸法律时，他们不仅关注最终处理结果，而且关注处理过程；不仅关注实体权益，而且关注程序公正 ；不仅关注当前利益，而且关注长远生计 ；不仅关注权利保护，而且关注权力规范。人民群众的这些新期待，对行政复议制度的发展创新也提出了迫切要求。
从行政复议工作实践的角度看。行政复议法实施以来，行政复议工作取得了重大进展和明显成效。同时，随着行政复议工作实践的进展，现行行政复议体制和运作机制的缺陷和不足也日益显现，主要是 ：多头管辖体制不够便民，行政复议资源分散且配置不均衡 ；行政复议机构的权威性、中立性不够，专业化程度不够高，社会公信力不足；办案套用一般行政程序，不仅影响效率，不利于当事人充分参与，而且牵扯行政复议机关领导精力。为了有效发挥行政复议制度功能，迫切需要以行政复议体制机制为核心对行政复议制度进行改革创新。
二、行政复议制度创新路径——比较法的视角
行政复议制度在绝大多数国家都以不同的形態存在着。总体而言，世界主要国家和地区的行政复议制度大致可以概括为三种模式 ：一是以英国和美国为代表的英美模式 ；二是以法国和德国等欧洲大陆国家为代表的欧陆模式 ；三是以日本、韩国和我国台湾地区为代表的东亚模式。
（一）英美模式
英美模式的主要代表是美国的行政法法官制度和英国的裁判所制度。
美国的行政法法官制度系 1946年由行政程序法正式创立。简而言之，它是民众或者政府雇员与政府产生争议，通过诉诸专门的行政法法官，由行政法法官对具体争议作出裁决的制度。行政法法官办公室一般设立在各个不同的政府机关，联邦层面并不存在一个统一处理纠纷的行政法法官办公室。英国的裁判所制度最早可溯源到 1660年关税和消费税委员会被授予司法权力，但是，规范意义上的裁判所主要还是20世纪的产物。一般认为， 1908年《老年退休金法》和1911年《国民保险法》是英国裁判所制度正式出现的重要标志，随后，越来越多的专门裁判所开始出现。早期裁判所制度的最大特征在于，裁判所种类繁多，不同类别的纠纷需要诉诸各专门裁判所。
英美模式近年来的变革路径，主要表现为在公平和效率、专业性和相对独立性之间不断寻求新的平衡的过程。无论是英国还是美国，其行政复议制度架构，最初都遵循分散设置的原则，不同行政管理领域的争议，由分设在不同领域的行政复议机构进行处理。这种制度架构与行政复议性质是相符的。分散设置，使得行政复议机构具有更明显的专业优势，同时，更广泛的机构分布，也使得纠纷解决的渠道更加畅通。但是，随着制度的运行，这种制度架构的弊端也日益显现。过于强调效率和专业性，致使行政复议一直处于对其公正性、过度依附性的指责之中。
为了寻求新的平衡，美国行政法法官自上世纪 70年代开始，其变革路径越来越倾向于公正性和相对独立性。第一，1978年，国会通过立法统一了联邦行政法法官的名称，改变了此前行政机关听证主持官名字五花八门的状况。此举为行政法法官机构的统一和规范奠定了基础。第二，也是从上世纪 70年代后期开始，越来越多的州开始推行行政法法官集中使用制度，即在州政府的层面只设立一个行政法法官机构，统一处理行政争议。据美国行政法法官协会统计，截至目前，已经有 26个州、2个市和哥伦比亚特区正式采用了行政法法官集中使用制度。英国裁判所制度变革路径与美国行政法法官制度类似，也是朝着统一、相对独立的方向发展。2007年 7月，英国通过了《裁判所、法院和执行法》，将现有的裁判所进行整合，重新构建了统一的 “初审——上诉 ”两级裁判所体系。裁判所与行政机关的关系上相对更加独立，裁判所工作成员也在立法上获得了 “裁判所法官 ”或者 “裁判所成员”的专属身份。
英美法系并不过分注重法律体系的逻辑自洽，尤其是美国，实用主义思潮对其法律体系演变的影响更加深刻。就行政复议制度而言，它到底是行政的还是司法的，行政与法制 并不是被首要考虑的问题。其法律制度变革的价值取向，基本还是遵循着实用主义的逻辑，在成本与效益、公正与效率、专业性与独立性等不同价值取向之间不断寻求动态平衡。我们难以对英美模式国家的行政复议制度变革作出更司法化还是更行政化的判断，我们能判断的是，他们朝着相对更低的成本、略微向更高程度的公正倾斜、相对更加独立的方向在前进。
（二）欧陆模式
欧陆模式的主要代表是法国和德国。法国并没有独立存在的统一规范的行政复议制度。18世纪时期，法国曾经存在着行政机关解决行政争议的法律体制，但是未能发展延续下来。19世纪末期开始，其解决行政争议的任务主要由国家参事院承担。国家参事院行使的权力性质是司法权，因此其又被称为最高行政法院。但是，它在组织体系上仍然作为行政机构而存在，院长由总理担任。德国行政复议制度的历史发展与法国十分相似，但是结果很不相同。19世纪前后，德国开始出现诉愿制度，诉愿制度和行政诉讼制度并行并立，共同解决行政纠纷。1960年德国制定了《行政法院法》，强化了司法体系解决行政纠纷的职能，并用异议审查制度取代了原有的诉愿制度。统一规范的行政复议制度依然在立法层面得以保留。
法国行政复议与行政诉讼合二为一的体制，可以解读为行政争议解决渠道的完全行政化，也可以解读为行政复议完全司法化，就像一个硬币的两面。当然，对法国这一体制如何解读并不重要，重要的是，法国行政复议制度演变结果表明，行政复议制度独立存在并切实发挥作用，需要在司法和行政两极之间找好平衡点，完全司法化或者彻底行政化的倾向，都不利于行政复议制度的生存和发展，更无从发挥其应有作用。德国行政复议制度虽然保持了法律上的存在，但是由于严格恪守行政性，其实际作用的发挥不十分乐观，以至于德国行政法理论界重点关注的内容不是行政复议制度的变革与发展，而是如何废止这项制度。
（三）东亚模式
东亚模式的主要代表是日本、韩国和我国台湾地区。日本于 1890年借鉴德国经验建立了诉愿制度，1962年，以《行政不服审查法》取代了《诉愿法》，确立了类似于我国行政复议制度的行政审判制度。行政审判制度确立之初最大的特色是借鉴美国的委员会制度，由专门的委员会对行政复议案件进行审理。但是，由于种种原因，委员会制度未能进一步发展，许多委员会被废止或降格为咨询机构，仅有极少数得以保留。现行行政审判制度下的审查厅 (即行政复议机关)，原则上由上一级行政机关充任，至于审查厅内部以何种组织机构承担行政复议任务，法律不做统一规定。
韩国于 1951年借鉴日本当时的做法出台了《诉愿法》。1984年，也以《行政审判法》取代了《诉愿法》，建立起自己的行政审判制度。与行政复议委员会在日本逐渐被淘汰的发展路径截然不同的是，韩国行政复议委员会制度经过多次修法过程后，独立性不断增强，由行政复议机关内设机构逐渐获得了法律上独立的地位，委员会的人员组成上外部成分有所增加，案件管辖范围有所扩大，整体上得到极大发展并趋于成熟。
我国台湾地区一直沿用的是 20世纪 30年代国民政府制定的《诉愿法》，从 1970年开始，诉愿制度开始了较为频繁的变革历程。总的来看，我国台湾地区诉愿制度发展趋势是朝着司法化的方向不断调整，诉愿委员会的法律地位虽然没有像韩国那么独立，但是在人员构成上外部性有所增强。
东亚模式近期发展总的共同点在于，以委员会制度作为载体，在机构相对独立、委员会人员构成的外部因素相对增加、日渐吸收 “禁止不利变更 ”等司法因素。如果说行政复议是在司法和行政两极之间不断寻求平衡的一种纠纷化解制度，那么对于东亚模式最近的变革路径可以概括为 ：在保持专业性的同时，往司法方向逐渐靠拢的一个动态平衡过程。
我国行政复议制度的创新发展，需要统筹考虑行政复议制度的内在规律、历史经验、域外借鉴和现实国情。从内在规律的角度看，尽管我国行政复议制度一直处于发展完善过程之中，但是进一步创新依然是现实而迫切的需求。从历史经验和域外借鉴的角度看，更加公开、更加公正、更多参与、更多协商是世界行政复议制度发展历史的基本规律和趋势。从现实国情的角度看，行政复议制度要承担起化解复杂多样的行政争议重要渠道的历史性责任，必须在扎实的实践基础上不断创新，不断自我调整以适应社会现实提出的更高要求。
（摘自《行政与法制》2012年第8期。有删节）
