农村征地冲突的整体性治理研究
时间：2021-03-24 20:03:02 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]农村征地冲突的诱发原因和治理过程都具有明显的跨界性特征，需要进行整体性治理。我国对农村征地冲突的治理存在主体“碎片化”、法律政策“碎片化”和治理机制“碎片化”等问题，造成了多种治理困境。要实现征地冲突的整体性治理，通过行政、经济和社会管理体制的系统改革以营造整体性治理的环境是前提，加强治理主体的整合是基础，加大法律和政策整合的力度是关键，构建整体性治理机制是必要条件。
[关键词]农村征地冲突；跨界性；整体性治理
[中图分类号]D635[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）10-0052-05
农村征地冲突的诱发原因和治理过程都具有明显的跨界性特征，治理农村征地冲突既需要加强组织整合和职能整合，也需要增进政策协调和社会协同，迫切要求引进整体性治理的理念，构建整体性治理机制。我国的征地冲突治理在治理主体、法律政策和治理机制等方面存在明显的“碎片化”特点，也构成征地冲突频繁发生和治理效果不佳的重要原因。本文尝试将整体性治理理论应用于对农村征地冲突研究，通过分析征地冲突的跨界性特征，同时检讨“碎片化”的治理造成的困境，进而探讨实现农村征地冲突整体性治理的思路和方案。
一、农村征地冲突的跨界性特征和整体性治理要求
（一）征地冲突诱发原因的跨界性
学界多将征地冲突的诱发根源简单地归结为征地制度的不合理或者基层政府的土地财政依赖症，上述因素固然是直接而重要的原因，但还有更加多元而深层的原因。
1.压力型行政体制是基层政府“财政饥渴症”和土地财政依赖症的深层根源，是各类违法违规征地行为的驱动力。一方面，压力型体制之下经济指标“锦标赛”的巨大压力，是“财政饥渴症”的深层根源。另一方面，现行体制下县乡政府收入少而支出责任多的问题，也是土地财政依赖症的重要根源。分税制改革后县乡政府的财政收入大幅度减少，取消农业税后县乡政府的财政困难进一步加剧，但是其支出责任非但未相应减少，反而随着新农村建设和中央对民生问题的强调而有所加重。负债累累和“财政空转”成为不少县乡财政的常态，靠土地生财成为许多地方政府别无选择的选择。
2.经济体制的某些漏洞为地方政府违规违法征地提供了机会。首先，在现行经济管理体制中，地方政府很大程度上扮演了“企业家”的角色，这会使其在一定程度上偏离公共管理者的角色，它最关心的不是公共产品和公共服务的供给，也不是耕地保护和粮食安全，而是财政收入。“卖地”是增加财政收入的主要手段之一。在土地征收中，地方政府实际扮演了土地“中间商”的角色，即通过低价征收高价出售谋取利益的角色。其次，在土地征收过程中，地方政府既有相对于农民的强势地位，又具有规避中央监管的巨大优势。一方面，是因为“中央政府部门之间的信息阻隔、利益冲突，以及各种规划之间的彼此摩擦，为地方政府提供了突破土地利用总体规划的绝佳机会[1]”；另一方面，是因为地方政府可以充分利用土地复垦、城乡建设用地增减挂钩和新农村建设等政策中的漏洞，合法规避中央政府的监管。在此背景下，地方政府和开发商的联盟分享了土地增值收益的绝大部分，而代表国家的中央政府和承包土地的农民所得却很少。研究发现，在土地增值部分中，“农民的补偿款占5%- 10%；地方政府拿走土地增值的20%- 30%，开发商拿走了土地增值收益的大头，占40%- 50%。[2]”正是违法征地和土地利益分配的严重不均衡，成为征地冲突的直接诱因。
3.征地冲突的频繁发生还与农村社会管理体制直接相关。由于社会管理体制中利益表达渠道不够通畅，造成矛盾无法及时化解而不断积累发酵；由于矛盾化解机制的乏力，导致冲突不断激化升级；由于刚性维稳体制的作用，导致征地冲突治标难治本，甚至产生次生冲突；由于农民的就业、医疗、养老、住房、城市化等问题不能很好地解决，导致征地冲突极易反复。
（二）农村征地冲突的治理过程也具有明显的跨界性特征
一方面，构成治理过程的多个环节具有跨界性。征地冲突治理应该包括有效的源头预防机制、灵敏的预测与预警机制、高效的阻断机制、科学的应急处置机制和完备的善后机制在内的多个环节，而这些不同环节既跨越不同的政府部门，也需要加强不同层级政府的整合与协同，还需要各类社会组织、企事业单位和公民个人的广泛参与。另一方面，征地冲突治理的每一个环节都具有跨界性的特征。以源头预防为例，由于征地冲突在横向上涉及地方政府、农民和用地单位之间的利益均衡，在纵向上涉及各级政府之间的利益关系，必须通过加强横向和纵向的利益整合方能实现；再以征地冲突的化解为例来看，不是单纯提高补偿标准和加强防控就可以解决的，它涉及到失地农民的就业、住房、社会保障和城市化问题，需要加大对土地资源、农业、财政、民政、司法等各部门整合与协调的力度才能实现。
由于征地冲突的诱因横跨行政体制、经济体制和社会管理体制，征地冲突的治理过程也跨越不同层级的政府、政府的不同部门、以及其他各类社会主体，并应该由多个紧密相连的环节组成。因此，单纯改革土地产权和征地制度难以从根本上预防和化解征地冲突，需要引入整体性治理的理念和治理模式。通过行政体制、经济体制、社会管理体制的系统改革，消除诱发征地冲突的各种深层次张力，构建征地冲突整体性治理的适宜体制环境；通过整合征地冲突各类主体之间的关系，即中央政府与地方政府之间的关系，政府各部门之间的关系，政府与各类社会主体之间的关系，构建整体性治理网络，形成治理合力；通过消除各类土地法律政策之间的矛盾，形成整体性土地法律政策体系；构建包括预防、预警、阻断、处置和善后等环节相互衔接的治理机制，实现整体性治理。
二、农村征地冲突的“碎片化”治理的困境
近年来，中央高度重视对征地冲突的治理，党的十八大报告和2013年一号文件均强调要深化征地制度改革，化解征地拆迁引发的社会矛盾。然而，征地冲突在全国农村仍然呈现出多发的态势，核心原因在于“碎片化”治理模式难以适应征地冲突的整体性治理要求。
