改革转型期甘肃省农村合作金融的困境和完善
时间：2021-03-09 00:02:46 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]农村合作金融是服务于农村经济建设、农村社会发展和农民生活改善的金融活动，农村合作金融组织已成为解决“三农”问题融资难的重要途径。甘肃省农村合作金融几经发展，初步形成了以农村信用社为核心的合作金融制度，以服务“三农”为宗旨，在普惠金融、业务创新等方面取得了历史性的突破，取得了阶段性的成效。但在信用社的法人治理结构、监管制度等方面仍然存在困境，需要健全的法律法规完善其内外部体制，逐渐实现其向现代金融企业转变的目标。
[关键词]合作金融；农村信用合作社；法人治理结构；监管模式；甘肃省
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.044
1 前 言
合作金融是金融市场中的金融弱势群体通过互助寻求自助、抵御竞争的产物。新中国成立后，“互助、扶弱、平等、民主”的合作金融理念很快在中国农村生根发芽，历经四个发展阶段：第一阶段：农村信用社的产生的发展阶段（1951—1958年），这一阶段农村信用社从产生到在全国范围内推广，达到一个乡一个社的建制，确立了农村信用社在中国农村无可替代的金融地位。第二阶段：农村信用社的异化（1958—1978年），这一阶段的农村信用社受当时政治经济的局限，背离了合作金融的内涵，彻底由一个合作金融组织演变成为“政企合一”的集体所有制组织。第三阶段：农村信用合作社的改革（1978—2003年），这一阶段随着“以经济建设为中心”的历史转变，农村信用社也开始了回归合作制的改革，但由于人们认识水平和体制设置的缺陷，农信社回归合作制的改革并不成功。第四阶段，农村信用合作社的多元化发展阶段（2003年至今），2003年，国务院出台深化农村信用社改革方案，新一轮以多元化发展为目标的农信社改革开启，中央将对农信社的管理权限下放到省级政府。甘肃省农村金融改革顺应历史大流，锐意进取，农村合作金融进入改革转型期，农村合作金融体系建设全面铺开。农作信用社更是作为甘肃合作金融发展的主力军，为“富民兴陇”和甘肃经济转型发展做出了重要贡献。但在改革发展中，信用社的法人治理结构、监管制度等方面仍然存在困境，需要健全的法律法规完善其内外部体制，逐渐实现其向合作金融企业转变的目标。
2 改革转型期甘肃省农村信用社发展面临的问题
2.1 合作金融立法缺位
农村信用社的发展，首先需要从法律制度上确定合作金融的法律地位，为农村合作金融的发展从法律上保驾护航，为社员行使权利提供法律依据。农村信用社作为我国金融体系中重要的一股金融力量，目前对其规范性的法律文件主要是1997年中国人民银行颁布的《农村信用社管理规定》，立法层级上仅属于国务院部委规章，这对于一个国家的基本金融制度来讲显然立法层级过低，法律效力较弱。合作金融法缺位，只好依据《公司法》和《商业银行法》来对合作金融组织进行规范，由于农村信用社和商业银行价值理念完全不同，导致合作金融逐渐背离“合作制”的本质，直接影响到合作金融承担农村金融“主力军”角色的任务。农村信用社试点改革至今，合作金融内容已发生了很大变化，立法滞后已成为我国农村信用社规范管理的一个重大缺陷。甘肃省农村信用社联合社成立以来，《关于加强全省信贷管理工作的指导意见》《甘肃省农村信用社农村农民小额信贷用款实施方案》《甘肃农村信用社信贷工作管理办法》等一系列规定办法，看似数额庞大，实则多数集中在财务管理，信贷等于某一专业领域，缺乏统筹规范。
2.2 产权不清晰，法人治理结构不健全
2.2.1 产权不清晰
产权清晰是建立良好的法人治理结构的前提条件，而产权清晰是由股东的入股行为完成的。合作金融以“合作”作为金融组织的特色，由社员入股组成，产权自然应归全体社员所有，由全体社员行使所有者权利。但实际上，我国的农信社是在政府的授意下“自上而下”设立的金融组织，官办色彩浓厚，政府在设立过程中自身承担了一个发起人股东的角色，虽无股东之名，却有股东之实，直接参与信用社的人事任免，干预农信社的经营和发展，从根本上导致农信社的产权模糊。新吸收的投资中，大部分是原来的存款化股金规范而来，名义上是出资人，实际上是债权人，既对经营管理权知之不多，又以债权人身份不用承担合作社经营风险，权责不统一，进一步模糊了农信社的产权关系。省联社的成立将信用社的各项权力进行行政上收，信用社“一级法人”权利徒有虚名，信用社与联社并不具有同等的权利地位，形成了事实上的行政隶属关系，产权模糊不清，所有者代表缺位。
2.2.2 法人治理结构不健全
产权不清晰，社员参与民主管理的积极性难以调动起来，民主管理缺乏动力，权力配置严重失衡。从表面上看，深化改革以来，农信社基本都建立了“社员代表大会”“理事会”“监事会”相互制衡的内部治理结构，但治理结构的功能缺失，执行、监督职能缺位。社员的所有者身份无法落实，在实际业务中不参与经营管理，不承担农信社经营风险，自然也不热心于农信社的经营发展，社员代表大会不可避免地流于形式，社员代表大会的约束和制衡作用发挥不出来。理事会虽然由社员代表大会产生，但理事会的人选通常由政府、县联社或省联社来推举，理事会的选举流于形式，理事会也就欠缺向社员大会负责的意识，理事会在“三会”架构中的作用基本上形同虚设。由社员代表大会产生的监事会本应监督理事会的职责，对社员代表大会负责，但理事会行政功能浓厚，社员代表大会又对社员的利益漠不关心，不能有效地督促监事会履行监督职责，最终，监事会的监督也只能成为一种陪衬。
2.3 农户小额信贷制度不健全，信用社防范风险的能力弱
从2000年开始，甘肃省农村信用社成立了专门的小额信贷队伍推广农户小额信贷业务，并逐渐成为农村信贷市场中占主导性地位的业务，有效地缓解了農村金融供给压力。然而，随着农户小额信用贷款的不断推进，自身业务特点和外部经营环境的不稳定性等原因带来的风险也开始暴露出来，农户难贷款和信用社不敢发放贷款的矛盾日益尖锐。
