行政诉讼最长起诉期限的法律适用
时间：2021-03-03 16:04:13 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
内容摘要：行政诉讼法关于起诉期限的规定，主要是为了解决相对人的最长起诉期限问题，从稳定行政法律关系的目的出发，起诉期限不能重叠使用，最长起诉期限也无中断的情形。
关键词：行政诉讼监督 行政诉讼起诉期限 诉讼时效
【基本案情]
自20世纪60年代起，Z县A村、B村、C林场三方即存在合作建林、护林协议，并一直延续履行至今。1992年3月4日，Z县政府为Z县C林场颁发《国有林地林权证》。2011年12月，Z县A村、B村、C林场三方因一块面积为7.8亩的林地权属发生争议，均认为争议林地归其所有。A村于2012年1月，要求Z县政府对上述林地进行确权。由于A村、B村都没有争议土地权利证书。Z县政府根据C林场提供的《国有林地林权证》及附图，作出《行政处理决定书》确定7.8亩林地归C林场所有。A村不服该处理决定，于2013年向法院提起行政诉讼，要求撤销《行政处理决定书》，法院判决驳回了A村的诉讼请求。A村以Z县政府颁发的《国有林地林权证》未将集体土地变更为国有土地，所颁林权证的行政行为违法，且A村对此毫不知情为由，于2014年8月提起本案行政诉讼要求撤销《国有林地林权证》。一、二审法院经审理认为，A村对Z县政府1992年3月4日作出的具体行政行为提起行政诉讼，已经超过20年的最长起诉期限，遂裁定驳回A村的起诉。A村仍不服，遂请求检察机关对该案进行监督。
一、司法实务分歧
关于本案，司法实务中存在两种观点：
第一种观点认为，《行政诉讼法》规定的20年最长起诉期限，是绝对期限，起算点应为行政行为作出之日。同时，法律没有规定该20年起诉期限有中断、中止的情形。本案起诉确实超出20年的最长起诉期限，法院裁定驳回起诉，并无不当。
第二种观点认为，20年最长起诉期限是相对的起诉期限。A村从2012年才知道Z县政府作出行政行为的内容，且Z县政府也没有告知诉权及起诉期限，根据最高人民法院《關于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《行诉法解释》）第41条规定，行政相对人从知道或应该知道诉权或起诉期限之日起，仍享有最长2年的起诉期限。故本案A村的起诉并不超期。
针对上述分歧，笔者同意第一种观点。本案的争议焦点是A村的起诉是否超过了起诉期限。根据《行诉法解释》第41条、42条的规定，我国行政诉讼的起诉期限分为三种情况，分别是一般起诉期限，特殊起诉期限和最长起诉期限。一般起诉期限为六个月，是指行政机关作出具体行政行为时告知了具体行政行为的内容、同时又告知了诉权和起诉期限的情况下的起诉期限。特殊起诉期限是指相对人或者利害关系人知道具体行政行为的内容，但是不知道诉权和期限情况下的起诉期限。此种情况下，起诉期限起算点应以相对人或者利害关系人应当知道诉权和起诉期限时计算，起诉期限为六个月，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起不得超过2年。最长起诉期限是指行政相对人或者利害关系人不知道具体行政行为内容时的起诉期限。涉及不动产的具体行政行为从作出之日起起诉期限最长为20年，其他具体行政行为从作出之日起起诉期限最长为5年。
笔者同时认为，第二种观点的理解是不正确的。《行诉法解释》第42条的规定，主要是为了解决相对人的最长起诉期限问题。若允许依不同情形而改变的话，则失去了其稳定行政法律关系的司法解释目的。因此，2年、5年、20年的起诉期限不能重叠使用，20年的最长起诉期限也无中断的情形，故法院的裁定符合法律规定与立法的精神。最终，检察机关对本案作出了不支持监督的决定。
二、行政诉讼起诉期限相关问题厘清
行政诉讼的起诉期限是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为或行政不行为，可以在什么时间内向法院提起行政诉讼的期限。起诉期限是《行政诉讼法》中规定的制度，设定的目的是为了维护相对已经稳定的行政法律关系，要求公民、法人或者其他组织不服行政行为向法院提起行政诉讼的，应在行政行为结束后设定一定时限，督促权利人在设定的时限内行使诉权，防止“权利睡眠”。起诉期限是法院在立案时应予审查的重点事项，解决的是行政起诉能否进入法院实体审理的问题。
（一）《行政诉讼法》及《行诉法解释》对起诉期限规定的历史沿革
1.修改前的《行政诉讼法》（自1990年10月1日起施行）
第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”第40条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”
2.最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（自1991年7月11日起试行）
第35条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。”
3.《行诉法解释》（自2000年3月10日起施行）
第41条规定：“行政机关作出时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第43条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”
